А. П. Мартусевич, экономист, консультант оэср1 Участие частного сектора в водоснабжении, водоотведении и других инфраструктурных отраслях: некоторые уроки и рекомендации для СНГ
|
Скачать 0.59 Mb.
|
|
А.П. Мартусевич, экономист, консультант ОЭСР1 Участие частного сектора в водоснабжении, водоотведении и других инфраструктурных отраслях: некоторые уроки и рекомендации для СНГ - доклад на конференции «Государственно-частное партнерство в сфере водоснабжения и водоотведения», Санкт-Петербург, 19 марта 2009 года - В бывшем СССР была создана развитая инфраструктура жизнеобеспечения, а охват населения коммунальными услугами централизованного (трубопроводного) отопления, горячего и холодного (питьевого) водоснабжения и водоотведения был значительно выше, чем в других странах мира с сопоставимым уровнем дохода (если сравнивать доходы по паритету покупательной способности, ППП). Причем степень развития инфраструктуры жизнеобеспечения и уровень услуг были такими, которые страна едва ли могла себе позволить, если бы жила в системе рыночных цен на ресурсы: от труб и стройматериалов до газа и электроэнергии. Лучшим подтверждением этой гипотезы является тот факт, что после развала СССР многие государства-участники СНГ не смогли продолжать нормально эксплуатировать и содержать ни системы теплоснабжения, ни даже гораздо менее затратные системы водоснабжения и водоотведения, особенно в селах и малых городах. Так в Армении, где уровень доходов населения существенно ниже, чем в России, но примерно втрое выше, чем в Кыргызстане, за пределами столицы - гор. Еревана системы централизованного отопления жилья просто рухнули, и даже в столице оно сохранилось далеко не во всех районах города. Другой пример касается ВКХ: из почти 700 (!) канализационных очистных сооружений (КОС), построенных к 1992 году в селах Молдавии, уже к концу 90-х годов все не работали и в настоящее время не эксплуатируется практически ни одного (!), а сами сооружения постепенно приходят в негодность и разрушаются… Т.е. колоссальные капитальные вложения пошли прахом буквально. Что говорить о КОС – даже простые системы канализации на селе нынче почти нигде не работают. После краха колхозно-совхозной системы во многих селах перестали действовать и водопроводы. Трубы и даже стальные водонапорные башни разобрали, растащили, сдали на металлолом, и т.д. и т.п. Отсюда вытекает первый урок: – даже если сегодня деньги готов дать некий «добрый дядя», будь то частный инвестор, донор или банк развития, строить следует только то, что потом сможем нормально эксплуатировать и содержать (и на это будет хватать ресурсов), а по истечении срока службы – восстановить за счет собственных средств. Одной из причин коллапса коммунальной инфраструктуры в странах СНГ в 90-е годы стало резкое падение производства, сокращение ВВП и доходов населения (как минимум вдвое от уровня 1990 года). Но даже когда начался экономический рост и некоторым странам СНГ постепенно удалось превзойти уровень 1990 года по показателям ВВП и уровня реальных доходов населения, ситуация хотя и улучшилась, но не настолько, как хотелось бы. Более того, проведенные ОЭСР исследования показывают, что, например, в секторе водоснабжения и водоотведения (ВСиВО) в странах СНГ, несмотря на экономический рост, ситуация по многим показателям всё еще продолжает ухудшаться. Это тем более верно применительно к гораздо более затратным системам централизованного теплоснабжения – там, где они еще сохранились. Значит, причина не только в уровне доходов бюджета и населения, но также и в том, кто и как эксплуатирует системы, кто и в какой степени участвует в финансировании понесенных затрат, насколько эти затраты рациональны, как именно организован и управляется сектор, какая политика проводится в отрасли и т.д. Одна из первых идей, которая пришла в голову многим (в т.ч. с подсказки зарубежных консультантов из стран со зрелой рыночной экономикой) состояла в том, что коль скоро доходы у населения низкие, а дифференциация населения по уровню доходов значительно выросла, может быть, привлечение иностранных инвесторов или отечественного частного сектора, где уже скопились некоторые капиталы, поможет делу? Интерес к привлечению «частника» существенно вырос еще и потому, что в ближайшие 20 лет потребность в инвестициях в инфраструктуру в мире - просто колоссальная, что подтверждают недавно подготовленные ОЭСР оценки потребности в капитальных инвестициях в разные элементы инфраструктуры (см. табл. 1). Табл. 1. Потребности в капитальных инвестициях в инфраструктуру в мире до 2030 года, млрд. долл. США в год 2000-2009 2010-2019 2020-2029 Телекоммуникации 654 646 171 Автодороги 220 245 292 Железные дороги 49 54 58 Передача и распределение электроэнергии 127 180 241 Водоснабжение и водоотведение (ВСиВО) 576 772 1037 Примечание: по ВСиВО – учтены только страны-члены ОЭСР и БРИК Источник: публикация ОЭСР «Инфраструктура до 2030 года» Эти оценки потребностей в капиталовложениях не включают ни централизованное теплоснабжение, ни генерирующие мощности в электроэнергетике, ни инфраструктуру обращения с отходами. В них также не вошли страны Африки, ЮВА и Латинской Америки, где потребности в развитии инфраструктуры коммунального хозяйства даже больше, чем в развитых странах. Поэтому суммарная потребность в капиталовложениях в инфраструктуру коммунального хозяйства в мире – намного больше приведенных цифр. Тем не менее, полученные цифры всё равно впечатляют: по оценкам ОЭСР получается, уже с 2010 года только по муниципальному водоснабжению и водоотведению в ведущих странах (ОЭСР+БРИК) потребуются капиталовложения в размере 770 миллиардов - 1 триллион долларов США в год (в эквиваленте) – это больше, чем во все остальные элементы рассматриваемой в таблице ключевой инфраструктуры вместе взятые! И намного превосходит нынешние объемы инвестиций в системы ВСиВО. В приведенные цифры трудно поверить, но это так. Причины просты: А) настает время массированной замены изношенной инфраструктуры ВСиВО, построенной в период бурного строительства социального и прочего жилья в 1950-1970 годы в Северной Америке, в СССР и «соцлагере» (годы расцвета планового-распределительного социализма) и в Западной Европе (года расцвета «социально ориентированной рыночной экономики»); Б) не забудем также о быстрой урбанизации в Китае, Индии и Бразилии в последние десятилетия. Для Китая сегодня построить 12 городов-спутников Пекина, по 1 млн. жителей в каждом – это уже чуть ли не рутинная среднесрочная задача. А для таких масштабов жилищного строительства нужна соответствующая инфраструктура. Из приведенный оценок следует, что именно инфраструктура ВСиВО, адекватность объемов капиталовложений в нее и надежность механизмов их финансирования должны получить наивысший приоритет. Однако пока что капвложениям в «коммуналку» в целом - в отличие от энергетической и транспортной инфраструктуры - Правительства стран СНГ уделяют внимание по «остаточному принципу», и даже в этом «остатке» сектор ВСиВО и инфраструктура обращения с коммунальными отходами (КО) часто стоят далеко не на первом месте… Предстоящие огромные затраты на инфраструктуру на фоне резкого сокращения сбережений из-за нынешнего кризиса (в т.ч. в странах – нетто-экспортерах) и неизбежного обострения борьбы за сократившиеся инвестиционные ресурсы - один из главных факторов того, что в указанном долгосрочном периоде, вероятно, установится исторически более высокая реальная ставка ссудного процента. Кроме того:
Итак, вышеприведенные цифры позволяют сделать прогноз о возрастании в ближайшем будущем роли частного сектора в инфраструктуре и частично объясняют усилившийся интерес к ГЧП в водном секторе и других инфраструктурных отраслях, так как становится понятно, что никто в одиночку – ни бюджет, ни частник – таких объемов требуемых капвложений не осилит. Ни по деньгам, ни по объемам проектных и подрядных работ, поставок труб, оборудования и т.д. К тому же, создаваемую инфраструктуру кому-то нужно будет эксплуатировать, содержать, ремонтировать. И здесь «частник» тоже мог бы быть весьма полезен. Это – в теории. Однако на практике, в странах СНГ первый опыт участия частного сектора (УЧС) в инфраструктуре был весьма противоречивым, а подчас – неудачным. Основные причины этого нужно искать в двух обстоятельствах: 1. Уровень познаний относительно возможностей и ограничений, необходимых предварительных условий успеха различных форм УЧС/ГЧП в странах СНГ был почти нулевой – у всех, от лиц, принимающих политические решения, до исполнителей. Это всеобщее невежество было вполне объяснимым, учитывая, что все основные игроки вышли из советской системы и не имели ни опыта работы в условиях рынка, ни даже соответствующих теоретических познаний. 2. В восполнении недостатка знаний могли бы помочь зарубежные партнеры, в первую очередь из стран со зрелой рыночной экономикой, международных финансовых и экономических организаций. Но, к сожалению, именно в то время (1990-е годы) позиция последних была весьма сильно идеологизирована: доминировали догмы неолиберализма и своего рода «рыночные экстремисты», которые полагали либерализацию и приватизацию всего и вся чуть ли не панацеей - универсальным лекарством от всех проблем и болезней бывших планово-распределительных экономик. Не без влияния тех, кто, следуя этим догмам, по идеологическим соображениям считал приватизацию основных средств главным инструментом рыночных преобразований, в коммунальной отрасли некоторый страны СНГ в начале 90-х годов пошли по пути продажи основных фондов (ОФ) различных элементов инфраструктуры частным лицам. Однако, первый опыт приватизации ОФ систем жизнеобеспечения (коммунальной инфраструктуры) в СНГ нередко был крайне неудачным. Приведем всего два примера: 1. В Ереване в 1990-х годах состоялась приватизация части теплового хозяйства города, включая источники тепла (квартальные котельные) и ЦТП – центральные тепловые пункты. Частники с удовольствием приобрели задешево эти объекты, но только затем, чтобы (а) продать котлы, трубы и другое оборудование на металлолом и (б) использовать полученные почти задаром здания и сооружения и земельные участки под ними для других целей: создания частных магазинов, обменных пунктов валюты и т.п. Частник поступил так, поскольку точно знал, что бизнес по теплоснабжению населения никак не окупит себя, особенно с учетом низкой эффективности производства и транспорта тепла, высоких удельных расходов ресурсов, больших потерь тепла при транспортировке и через ограждающие конструкции зданий, а также резкого падения платежной дисциплины со стороны сильно обнищавшего населения, да еще и в условиях разразившегося тогда в Армении энергетического кризиса. 2. В Казахстане большое число водоканалов было приватизировано с передачей им в собственность основных средств (водозаборов, насосных станций и трубопроводов, очистных сооружений), но многие из этих частных водоканалов с финансовой точки зрения сегодня являются «техническими банкротами». При этом в Восточно-Казахстанской области, где немало групповых водопроводов, были случаи их продажи «частникам» сегментами, т.е. когда один участок водопровода на территории одного поселения или района продавали одному частнику, а участок этого же водопровода на территории другого поселения или района – другому и т.п. В надежде, что каждый из покупателей будет эксплуатировать свой сегмент и поставлять воду потребителям в пределах своей «зоны обслуживания». Частники поначалу пытались было наладить бизнес по водоснабжению, но очень скоро потеряли к нему аппетит, ввиду его безнадежной убыточности, возникшей из-за резкого спада промышленного производства и доходов населения, падения объемов реализации (в м3) и собираемости начисленных платежей. И стали подумывать о лучшем применении полученных недорого изношенных систем – опять же: разобрать трубопровод, сдать трубы и задвижки в металлолом и заработать денег, вместо того, чтобы латать или менять старые трубы и насосы за свой счет и нести финансовые потери на убыточном бизнесе. Несложно догадаться, сколько воды получат потребители на дальнем (от источника водоснабжения) конце группового водопровода, если хозяин его среднего сегмента разберет его и сдаст в металлом, а такие попытки предпринимались. Грубейшую ошибку либерал-приватизаторов пришлось срочно исправлять и принудительно изымать и выкупать основные фонды обратно в публичную собственность - нередко с большими скандалами, при неудовольствии защитников «священного права» частной собственности (отметим, что публичная собственность для них, как правило, подобной же «святостью» не обладает). Указанные примеры, дополненные менее зрелищными, но не менее убедительными примерами из-за рубежа, показали, что далеко не всякое привлечение частного сектора в отрасли инфраструктуры способно принести пользу. В частности, приватизация основных фондов систем жизнеобеспечения, включая ВСиВО, – дело крайне рискованное и не всегда является не то, что лучшим, но даже приемлемым решением. - И в этом заключается второй урок. Однако, если системы жизнеобеспечения (включая ВСиВО) остаются в публичной собственности, значит, собственник должен тратиться на их реконструкцию, модернизацию и развитие. А это не очень хорошая новость, учитывая то, какими слабыми и дефицитными были в 90-е годы бюджеты многих стран СНГ, и тем более – бюджеты областей и муниципальных образований (местные бюджеты). Конечно, какие-то небольшие деньги местные органы публичной власти могли выделить, но этих средств вместе с собственными средствами коммунальных предприятий сильно не хватало даже на нормальное содержание систем, планово-предупредительные ремонты и компенсацию износа (восстановление) основных фондов. Снова возник вопрос: а нельзя ли все-таки как-то привлечь средства и опыт частника? Отечественный и иностранный капитал? Тема стала еще более актуальной, когда коммунальные предприятия, в т.ч. водоканалы, испытывающие хроническое безденежье, стали терять квалифицированные кадры, которые уходили в частный сектор, в т.ч. в торговлю, где зарабатывали намного больше, чем в полу-нищем коммунальном хозяйстве. Уровень эксплуатации в отрасли снижался как по причине хронического недофинансирования, так и по причине оттока части квалифицированных кадров – за редкими исключениями, где всё держалось нередко на голом энтузиазме и чувстве ответственности оставшихся профессионалов. Поэтому всё более актуальной становилась тема привлечения квалифицированных операторов – в той ситуации почти по определению – иностранных, благо таких немало. А поскольку отдавать системы жизнеобеспечения в собственность иностранных компаний у многих стран и муниципалитетов в СНГ рука не поднималась, стали рассматривать другие формы участия частного сектора. Ведь кроме приватизации основных фондов есть и такая гораздо более распространенная форма, как приватизация управления – привлечение опыта частных компаний и частных лиц на договорной (контрактной) основе для профессионального управления системами (в т.ч. системами ВСиВО). При этом известно, что одной из наиболее продвинутых форм такого участия являются концессии, которые позволяют привлечь не только высококвалифицированного оператора, но – в его же лице – также и частного инвестора. Такой вариант участия частного сектора выглядел особенно привлекательным в те периоды времени и в тех странах и регионах, где и когда имелся значительный дефицит бюджета и публичная власть не могла выделять сколько-нибудь значительные средства на реабилитацию и развитие инфраструктуры коммунального хозяйства. Этот же вариант ГЧП (концессии) всячески продвигался такими институтами развития, как Всемирный банк, который использовал «пряник» в виде кредитов как сильный стимул2 к тому, чтобы развивающиеся страны соглашались отдавать системы ВСиВО в концессии. При этом в роли концессионеров выступали, как правило, крупные международные операторы (SAUR, SUEZ, Vivendi, Tames Water, RWE и некоторые другие), которые нередко создавали консорциумы между собой и иногда с привлечением местных компаний (см. Рис. 1): |
Похожие:
 |
Схема водоснабжения муниципального образования сростинский сельсовет Федеральный закон Российской Федерации от 7 декабря 2011 г. N 416-фз "О водоснабжении и водоотведении" |
|
Программа принудительного осуществления в авторском праве: взгляд... Программа принудительного осуществления в авторском праве: взгляд из США и их частного сектора |
 |
Конкурсная документация Федеральным законом от 07. 12. 2007г. №416-фз «О водоснабжении и водоотведении» и другими нормативными актами, а также с письмом... |
|
Правительство российской федерации постановление В соответствии с Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" Правительство Российской Федерации постановляет |
|
Приказ от 5 августа 2014 г. N 437/пр об утверждении требований к... Фз "О водоснабжении и водоотведении" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, n 50, ст. 7358; 2012, n 53, ст. 7614,... |
|
«Оценка рисков инфраструктурных строительных проектов, реализуемых... Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
|
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства российской федерации приказ Фз "О водоснабжении и водоотведении" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, n 50, ст. 7358; 2012, n 53, ст. 7614,... |
|
Изучение и обобщение опыта разрешения споров представителей частного... Изучение и обобщение опыта разрешения споров представителей частного сектора и контрольно-проверяющих органов (на примере государственной... |
|
Рекомендации для родителей по правилам дорожного движения Известно, что человек впитывает нормы поведения в первые годы жизни. Его жизненные уроки и уроки родителей являются тем фундаментом,... |
|
Промышленность и промышленная политика турции на современном этапе (1980-2005) оглавление Поддержка государством частного сектора (малого и среднего предпринимательства) |
|
Методические указания по выполнению курсового проекта на тему «Газоснабжение частного сектора» Мдк 01. 02. Реализация проектирования систем газораспределения и газопотребления с использованием компьютерных технологий |
|
Рекомендации для родителей по правилам дорожного движения Сделайте все необходимое, чтобы в Вашу семью не пришла беда. Известно, что человек впитывает нормы поведения в первые годы жизни.... |
|
О заключении соглашения о государственно-частном партнёрстве по проектированию,... От 02 апреля 2014 г. 1293-з №141-v «Об участии Республики Саха (Якутия) в инфраструктурных проектах государственно-частного партнёрства»... |
|
Электроэнергетический Совет Содружества Независимых Государств Исполнительный комитет ээс СНГ Нтд разработан: Комиссией по координации сотрудничества государственных органов энергетического надзора государств-участников СНГ... |
|
Уроки октября 1993 года Ежеквартальный теоретический и общественно-политический журнал, целью которого является установление диалога между учеными и активистами,... |
|
Э к о м Гвс, а так же в легкой, пищевой промышленности, для производства железобетонных изделий, хлебобулочной продукции, для оборудования... |