Внедрение процедур орв в государственное управление стран Восточной Европы и СНГ (Рабочие материалы по проекту Сравнительный анализ инструментов внедрения оценки регулирующего воздействия в России, СНГ и за рубежом)
|
Скачать 374.01 Kb.
|
|
Внедрение процедур ОРВ в государственное управление стран Восточной Европы и СНГ (Рабочие материалы по проекту "Сравнительный анализ инструментов внедрения оценки регулирующего воздействия в России, СНГ и за рубежом) 1 Введение Оценка регулирующего воздействия ((ОРВ / АРВ, англ. - regulatory impact assessment/analysis, RIA; нем. – Gesetzesfolgenabschätzung, GFA; франц. – l'évaluation des politiques publiques et aux études d'impact), нормативных актов применяется в целях выявления положительного либо отрицательного воздействия нормативного акта на состояние отдельных экономических и социальных групп, расходы и доходы государственного бюджета, социальную и экономическую ситуацию в целом. ОРВ может проводиться как на этапе подготовки нормативного акта, так и оценки фактических последствий введения нормативного акта. Институт ОРВ внедрен в настоящее время в большинстве стран мира в целом и ряде стран СНГ. Так, ОРВ включен на уровне Конституции в Швейцарии (ст. 170), встроен в Европейской Комиссии – на уровне процедур принятия решений (т.н. RIA Board), в США – на уровне нормативных актов Президента. ОЭСР рекомендует ОРВ как обязательную процедуру принятия нормативных актов.. Эта процедура постепенно внедряется в странах с переходной экономикой, в том числе – в большинстве стран СНГ (под разными названиями):
Стратегия внедрения ОРВ в Восточной Европе В данной части работы будет проанализирован опыт внедрения механизма ОРВ в странах (преимущественно) Восточной Европы. Он будет основываться на двух главных источниках: на докладе группы Манделькерна (Mandelkern Group)2, сделанного в 2001 году, и исследовании «Mapping of ex-ante Policy Impact Assessment Experience and Tools in Europe»3, проведенном Катериной Староньовой в 2007 году. Первый доклад был подготовлен в рамках программы ЕС по унификации и упрощению государственного регулирования. В нем представлены ставшие уже классическими необходимые предпосылки, условия внедрения ОРВ, которые должны соблюдаться в стране, а также разработан базовый план действий по внедрению ОРВ в процесс принятия решений. Данные аналитические заключения были взяты нами в качестве отправной точки при проведении сравнительного анализа внедрения ОРВ в странах СНГ. Второе исследование было проведено Региональным центром ПРООН в Братиславе в 2007 году. В нем оценивается опыт внедрения механизма ОРВ в Боснии и Герцеговине, Хорватии, Сербии и Молдове – странах, схожих по уровню развития государственного управления со странами СНГ. Согласно первой работе и на основе внедрения ОРВ в странах Западной Европы, группой Манделькерна было выделено 7 основных условий для успешного внедрения ОРВ:
Первые два условия подчеркивают важность политической поддержки процесса внедрения, а также указывают на то, что внедрение ОРВ невозможно осуществить само по себе – слишком уж сложен этот механизм и требует определенной «подстройки» государственной системы принятия решений. Это и понятно. Если рассматривать ОРВ с точки зрения чиновника-реализатора оцениваемой программы, то этот инструмент, безусловно, дополнительная преграда на пути осуществления программы. Поэтому исполнители не всегда заинтересованы в ее качественном проведении. Более того, очень желательно, чтобы, например, поддержка на самом высоком государственном уровне реализовывалась через закрепление ответственности за внедрение и реализацию ОРВ на уровне центрального правительства, даже не на уровне отраслевого министерства. Так, Староньова пишет, что «если координирующая структура функционирует в рамках отраслевого министерства, а не на уровне центрального правительства, она может столкнуться с рядом трудностей в работе с другими отраслевыми министерствами в силу иерархических или властных вопросов, что может помешать данной структуре управлять процессом и отдавать какие-либо приказы».5 Поэтому и предпочтительно поддерживать механизм ОРВ на уровне центрального правительства, структурное подразделение которого осуществляло бы контрольно-надзорные функции, а также проверяло бы ход осуществления внедрения. В защиту такого подхода может быть приведен тот факт, что в двух странах, Литве и Латвии, ответственность и координирующая роль (спустя некоторое время после начал процесса внедрения ОРВ) была передана от отраслевого министерства аппарату правительства. Четвертое и седьмое условия правомерно указывают на важность финансовых и временных условий, в которых проводится ОРВ. Выше уже было отмечено, что ОРВ – самый сложный из инструментов, обеспечивающих «обратную связь» по программе, к тому же носящий прогностический характер. Все это подразумевает немалые финансовые и временные затраты. Необходимо понимать, что работа над ОРВ должна начинаться почти сразу после того, как стратегическая задумка о способе реализации той или иной политики приобрела отчетливые очертания, а не за несколько месяцев до вынесения законопроекта на парламентские слушания. Это очень фундаментальное условие, возможно даже более важное, чем обеспечения процесса ОРВ достаточным финансированием. Основная задача ОРВ – выбрать вариант реализации политики. Это подразумевает, что:
Как можно заметить, ОРВ активно влияет на политику именно на стадии ее разработки, поэтому каким идеальным не был бы внедренный механизм оценки, частью какой программы он бы ни являлся и какими бы силами не поддерживался, если предполагается, что оценка должна проводиться по уже сформированной политике, то она просто теряет всякий смысл. Возможность возникновения такой ситуации отдельно выделяется Манделькерном как один из самых важных политических рисков внедрения ОРВ6. При этом описанная выше проблема отнюдь не означает того, что любая оцениваемая программа обречена на долгий срок разработки из-за необходимости проведения оценки. На самом деле, на практике в случае срочности принимаемого решения мероприятия по оценке проводятся за весьма короткий промежуток времени в несколько месяцев. Главное, чтобы эта оценка проводилась вовремя, на стадии разработки государственной политики. В шестой предпосылке заложена идея об отдельной государственной структуре, отвечающей за проведение оценки, а также мельком указывается на необходимость обучения. Здесь можно отметить, что на начальных этапах внедрения ОРВ обычно не создается отдельная государственная структура, отвечающая за оценку. Более того, не всегда даже выделяется отдельный департамент по ОРВ в составе ведущего министерства. Поэтому данное требование можно отнести к желательным, но отнюдь не необходимым для успешного внедрения оценки. С другой стороны, эффективность (да и просто наличие) программ обучение в странах Восточной Европы и СНГ, наоборот, является ключевым фактором успешности внедрения ОРВ, так как существующей компетенции государственных служащих не хватает для проведения качественного анализа. Наконец, требование пропорциональности и взаимодействия со стейкхолдерами – есть одни из принципов, заложенных в сам механизм оценки ОРВ. Да, безусловно, эти принципы важны, однако нисколько не менее, чем другие аспекты проведения оценки, изложенные в многочисленных руководствах по проведению ОРВ. Таким образом, из предложенных условий можно выделить пять (1,2,4 и 7, а также 6 в части обучения), которые являются универсальным, и отсутствие выполнения которых как раз и ведет обычно к неудаче при внедрении ОРВ. Также, в работе группы Манделькерна интерес представляет стратегическая последовательность действий при внедрении ОРВ, хорошо структурированная в статье К.Староньовой. Она включает в себя следующие шаги7:
Как отмечается в докладе, пункты 1-5 принадлежат к начальному этапу, а пункты 6-8 могут иметь место на этапе стабилизации. В принципе, необходимо понимать, что Манделькерном дана идеальная стратегическая последовательность. На самом деле, изменение некоторых фаз не сильно влияет на итоговый результат внедрения, однако необходимость большинства фаз не ставится нами под сомнение. Так, первая фаза, проведение комплексной реформы необходима почти для всех стран, особенно входящих в СНГ. Весь механизм ОРВ строится вокруг такого важного компонента государственной политики, как целеполагание. Соответственно, у государственных чиновников должно быть четкое понимание того, куда движется политика в той или иной области, какие цели ставятся перед государственным аппаратом в средне- и долгосрочной перспективе. Иначе ОРВ теряет всякий смысл, так как даже получившая отличный отзыв программа может привести к плачевным результатам из-за того, что изначально была поставлена неверная цель регулированию и выбрано неправильное направление политики. С другой стороны, укрепление открытости и прозрачности также необходимо, так как ОРВ подразумевает проведение максимально подробных количественных расчетов и качественных оценок. Поэтому без информационной базы, без наличия открытой финансовой информации относительно предыдущих программ и политик даже самая грамотная, с методологической точки зрения, оценка не сможет сделать релевантных выводов по анализируемой политике. Например, К. Староньова отмечает, что для успешного осуществления всех этапов проведения ОРВ странам Восточной Европы пришлось достаточно существенно изменить принципы работы правительства. Так, был обеспечен более открытый процесс формирования политики, заменяя им «традиционно существовавший закрытый и политизированный процесс»8. Также для разработки механизмов стратегического планирования, способного определить как кратко- и средне-, так и долгосрочные приоритеты и потребности общества внедрены или улучшены следующие инструменты:9
Через внедрение этих инструментов, правительства стран решали задачу увязки механизма ОРВ с существующими схемами планирования и законодательными процессами. Принятие отдельного законодательного акта по ОРВ, а также закрепленное законодательно обязательное требование проведения ОРВ – обязательное требования для перехода оценки из статуса «механизма, внедряемого зарубежными фондами» в статус действительно работающего инструмента совершенствования процесса разработки государственной политики. Однако данная фаза может идти совместно и с первой фазой, либо стартовать несколько позже. Формирование потенциала избранных сотрудников, в первую очередь, разработка специализированных тренинговых и образовательных программ и дальнейшее обучение госслужащих – на наш взгляд, одна из важнейших фаз в стратегии внедрения ОРВ, и начинаться она должна в России и странах СНГ как можно раньше. Более того, можно с уверенностью утверждать, что данная фаза должна идти раньше фазы принятия рамочного закона об ОРВ. Иначе требование обязательного проведения оценки может с самого начала стать очередной формальностью, так как просто некому ее будет компетентно осуществлять. А такой удар по репутации новый инструмент может и не преодолеть, и тогда проведение ОРВ рискует остаться лишь на бумаге, либо ограничиваться формальными отписками. А вот создание централизованной структуры, ответственной за проведение ОРВ – не такая критическая для удачного внедрения фаза. Как было отмечено выше, можно ограничиться и отдельным Департаментом внутри основного министерства, ответственного за внедрения механизма, а также специалистами в каждом из государственных органов, где используется оценка. Более того, создание такого органа не всегда можно наблюдать и на более позднем этапе, этапе стабилизации. Это и понятно. Создание нового государственного органа – задача дорогостоящая, а затраты на его создание и функционирование не всегда оправдывается теми (пусть и в долгосрочном периоде) выгодами и бюджетной экономией, которые дает ОРВ. Анализируя опыт внедрения ОРВ в Восточной Европе, К. Староньова также отмечала важность двух уровней структуры, отвечающей за реализации ОРВ. Первый, горизонтальный уровень составляют государственные служащие конкретных министерств, использующих в своей деятельности ОРВ. Именно они и занимаются проведением ОРВ. На них же, соответственно, лежит и ответственность за ее результаты. Как отмечает исследователь, это «порождает чувство причастности и интегрированности в процесс принятия решений»10. С другой стороны, обязательно должен быть и второй уровень, выполняющий координирующую и надзорную функцию. Координирующее ведомство обычно несет ответственность за обеспечение руководства, поддержку, оценку и ревизию работы (но не всегда). Оно может подготовить инструкции по проведению оценки влияния в целом для отраслевых министерств, предоставить рекомендации по проведению отдельных заключений по оценке регулирующего воздействия, а также официально или неофициально оценить качество и глубину уже проведённых ОРВ. К. Староньова также делает вывод, что намного чаще этот уровень реализуется через создание структурного подразделения в уже существующем государственном органе, например в Литве это отдел стратегического планирования в аппарате правительства. Тем не менее, все эти четыре этапа должны завершиться, прежде чем правительство может приступать непосредственно к реализации оценки. Первые шаги по проведению ОРВ описывает 5 фаза. К сожалению, во многих странах (особенно с активными зарубежными фондами-донорами) процесс внедрения ОРВ сразу начинают с этой фазы. Без подготовки государственного механизма, без какого-либо закрепления процедуры на законодательном уровне, с минимальным количеством проведенных (зачастую, необязательных) тренингов для государственных служащих – сразу начинается пилотный проект по оценке регулирующего воздействия какого-либо выбранного совместно закона, обычно финансируемый как раз этим фондом. Пилотный проект реализуется, деньги заканчиваются – процесс внедрения ОРВ, не имея никакой другой базы кроме зарубежного финансирования, сворачивается. Хорошо, если при этом у властных элит не формируется отрицательное мнение относительно данного механизма. К. Староньова, на основе полученной информации, заключает, что внедрение на первых порах только упрощенного порядка оценки, или санкционирование проведения пилотных проектов исследований – «самый здравый подход к вопросу при ограниченных ресурсах, опыте и навыках этой работы»11. Именно так ОРВ внедрялось в Чехии, Сербии и Хорватии. 6, 8 и 9 фаза описывают обычное становление и развитие методологии любого внедряемого инструмента, и так или иначе присутствуют в любой стране, в которой применение ОРВ закрепилось (не зря Манделькерн относит их к этапу стабилизации). А вот 7 фаза достаточно дискуссионна. Манделькерн в ней утверждает, что ОРВ должно использоваться при «принятии любых решений, имеющих значительные последствия», а базовый скрининг вообще должен применяться всегда. На самом деле, если исходить из этого критерия, то даже ЕС тогда не внедрила метод ОРВ в свою практику. Более того, данная фаза противоречит одному из базовых принципов проведения ОРВ – пропорциональности. Действительно, даже в ЕС, где использование этого механизма наиболее эффективно (так как из-за качественной оценки он приносит максимальный результат) существует большое количество важных государственных программ и политик, оценка которых (ввиду их специфики) невозможна, либо экономически неоправданна. Однако Польша и Словакия пошли этим путем. В соответствии с регламентом, введенным в 2000 году в Польше и 2001 году в Словакии, оценка регулирующего воздействия требовалась по всем инициированным правительством нормативным актам стратегического характера, которые должны были быть опубликованы в польских официальных правительственных изданиях. Таким образом, спектр анализируемых политик включал в себя и те текущие административные решения (например, о создании рабочих групп), которые не имели ярко выраженных экономических, социальных или экологических последствий. Подобное формальное требование о наличии заключения ОРВ для каждого проекта, как отмечали эксперты, с одной стороны подорвало доверие к механизму ОРВ со стороны чиновников, с другой – отвлекало профильные министерства от более качественного анализа тех программ, где ОРВ действительно был нужна. Подводя итог анализу представленной Манделькерном стратегии внедрения ОРВ в стране, можно сделать вывод, что в целом большинство перечисленных этапов универсальны и деятельность в этом направлении необходима для успешного внедрения механизма ОРВ в любой стране. С другой стороны, для адаптации стратегии к особенностям принятия государственных решений в России и странах СНГ, необходимо несколько по иному расставить ключевые акценты и переформатировать структуру стратегии. Для анализа внедрения ОРВ в странах СНГ нами был разработана стратегия внедрения механизма ОРВ, включающая в себя 3 фазы и 10 стратегических направлений, эффективная работа государства по каждому из которых определяет общий успех внедрения механизма. Они были сгруппированы в оценочном листе с описанием каждого направления и трехступенчатой градацией эффективности. В приложении 1 представлен шаблон оценочного листа с описанием каждого из компонентов. Внедрение ОРВ в Узбекистане Начало внедрению ОРВ в Узбекистане, как и во многих странах постсоветского пространства, положил совместный проект Правительства Узбекистана и международной организации – в данном случае, Международной финансовой корпорации (IFC). Ими был реализован Проект по развитию деловой среды в Узбекистане12, целью которого декларировалось «улучшение деловой среды для сектора малого и частного предпринимательства Узбекистана»13. В рамках данного проекта велась совместная работа по внедрению механизма Системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ) в правовое пространство Республики Узбекистан. Начало данной работы было положено в декабре 2006 года, когда протоколом №02-1-281 Республиканского Координационного совета по стимулированию предпринимательства был утвержден План мероприятий по внедрению СОВАЗа. Основной целью использования механизма СОВАЗ, декларируемой в этом документе, являлась оптимизация процессов принятия законодательных решений путем всесторонней оценки возможных видов воздействия данных решений как на частный, так и на государственный сектор. Последующие два года были посвящены разработке методики проведения оценки воздействия актов законодательства и анализу существующей законодательной системы страны, выявлению элементов, механизма оценки, которые уже были внедрены в законодательную систему страны. Итогом такой работы стало опубликование комплексного руководства по проведению оценка актов законодательства14. Из данного документа становится понятным, что оценка актов законодательства обладает всеми специфическими чертами ОРВ, позволяющими сделать вывод, что перед нами действительно инструмент предварительной оценки регулирующего воздействия. Более того, в самом тексте Руководства встречаются прямые ссылки на инструмент ОРВ, применяемый в ЕС15. Вторым важным нормативным документом, ознаменовавшим переход процесса внедрения СОВАЗ на качественно новый уровень, стало Постановление кабинета министров Республики Узбекистан от 26.12.2008 №281 «О мерах по внедрению системы оценки актов законодательства». Его целью было утверждение Состава специальной рабочей группы по внедрению системы оценки воздействия актов законодательства в Республике Узбекистан, а также принятие Плана мероприятий по внедрению системы оценки воздействия актов законодательства в Республике Узбекистан на 2009 год. К сожалению, состав Специальной рабочей группы не публиковался в открытом доступ, а вот план мероприятий был подробно представлен в приложении к Постановлению. Согласно ему, оценке воздействия в 2009 году должны были подвергнуться сразу несколько ключевых разрабатываемых законопроектов: «О защите конкуренции», «О риэлтерской деятельности», Положение о порядке учета, контроля и предоставления в аренду временно неиспользуемого государственного имущества, а также законопроекты в сфере регулирования взаимоотношений с субъектами малого предпринимательства, в сфере привлечения иностранных инвестиций и в области санитарного надзора. Также в плане мероприятий упоминалась деятельность по разработке общего скоринг-механизма оценки качества проектов документов и система обучения элементам СОВАЗ. На основе нормативно-правовых актов, разработанного Руководства, а также дополнительной информации, имеющейся в открытом доступе, можно проанализировать процесс внедрения ОРВ в Республике Узбекистан с точки зрения его соответствия фазам и стратегическим направлениям внедрения ОРВ, описанным в оценочном листе. Итак, говоря о поддержке внедрения ОРВ в республике Узбекистан, можно отметить, что благодаря деятельности Международной финансовой корпорации по популяризации и продвижению идеи внедрения СОВАЗ, ОРВ заслужил достаточно сильную поддержку в среде государственных служащих. Нельзя, конечно, говорить, что внедрение механизма ОРВ стало одним из ключевых направлений деятельности Правительства, но данный процесс был взят Правительством под свой контроль. При этом ОРВ внедрялся не сам по себе. Вообще, здесь важно отметить, что большая часть инструментов, составляющих СОВАЗ, в той или иной форме в Узбекистане уже была представлена. Как было отмечено в Руководстве по проведению СОВАЗ16 (на основе анализа существующего законодательства), в законодательстве Узбекистана уже присутствовала возможность подготовки альтернативных вариантов решения, возможность проведения общественных консультаций, а также необходимость подготовки пояснительной записки. Вместе с тем, при разработке государственных программ и политик в Узбекистане отсутствовало требование о проведении анализа издержек/выгод как для общества в целом, так и для секторов, затрагиваемых регулированием. Таким образом, законодательство было проанализировано, выявлены слабые стороны и предложены пути их устранения. Однако на правовом уровне никаких шагов по их реализации пока предпринято не было. С точки зрения законодательной основы, процесс внедрения СОВАЗа закреплен в уже упомянутом выше Постановлении кабинета министров. Как можно заметить, никакого закрепления инструмента ОРВ в законе в стране нет. С другой стороны, это требование на данном этапе внедрения ОРВ излишне. Действительно, сейчас реализуются только пилотные проекты, еще не сформировано понимание широты проведения ОРВ, поэтому отсутствие базового закона на данном этапе оправданно. Следующей стратегической переменной, обучению государственных служащих, также уделяется достаточное внимание. Так, в постановлении отдельно выделяется цель «повышения квалификации руководящих и ответственных работников министерств, ведомств и структурных подразделений Исполнительного аппарата Кабинета Министров, участвующих в разработке нормативно-правовых актов»17. По последним данным уже разработаны и реализуются специализированные программы обучения государственных служащих. В частности, Республиканским центром рыночных навыков был разработан курс «Практические вопросы и аспекты внедрения системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ) в Республике Узбекистан». Разработанные материалы были апробированы при организации обучения работников министерств и ведомств страны, являющихся членами рабочей группы по внедрению СОВАЗ. Также был разработан специальный курс по СОВАЗ для обучения слушателей Академии государственного и общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан18. Тем не менее, специального резерва государственных служащих, которых бы целенаправленно готовили для проведения оценки, создано не было. А вот с созданием двухуровневой структуры, ответственной за внедрение ОРВ, последнего стратегического элемента I этапа, дело обстоит несколько хуже. К сожалению, как было отмечено выше, состав рабочей группы, ответственной за внедрение СОВАЗа, обнародован не был, однако с уверенностью можно утверждать, что он носит межведомственный характер. Соответственно, централизованной структуры, ответственной за внедрение и осуществляющей контроль, даже на базе какого-либо из ведомств, пока не создано. Да и в ведомствах, по профилю которых проводится оценка, нет специальных стратегических структурных подразделений, ответственных за проведение ОРВ. Таким образом, I фаза внедрения процесса ОРВ в Узбекистане прошла на достаточно высоком уровне. По четырем из пяти стратегическим направлениям достигнуты удовлетворительные результаты. На данный момент внедрение оценки регулирующего воздействия находится на второй фазе – начальном этапе использования ОРВ. Реализуются пилотные проекты, одновременно активно проходят общественные консультации, привлекаются внешние эксперты. Пока рано давать какие-то оценки этой фазе, а также говорить с уверенностью о дальнейшем развитии инструмента в стране. Однако при реализации того потенциала, который был заложен в I фазе, при успешном проведении пилотных проектов, развитии программ обучения, а также принятии базового закона о СОВАЗе, Узбекистан имеет все шансы успешно завершить процесс внедрения механизма оценки регулирующего воздействия в систему принятия государственных решений в стране. Внедрение ОРВ в Кыргызстане Процесс внедрения механизма ОРВ в Кыргызстане растянулся на целых 7 лет и условно может быть разделен на два этапа. Первым этапом можно считать период с 2003 по 2004 год, второй же этап начался в 2007 году. На первом этапе основную роль играли зарубежные фонды, в частности фонд USAID. Именно в рамках проекта USAID по улучшению бизнес среды (BEI) 19 началась программа популяризации механизма анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов – аналога ОРВ в Кыргызстане. Результатом проекта стало проведение нескольких круглых столов, а также принятие Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» от 1 августа 2003 года №166. В этом законе (статья 31) утверждалось, что «к проекту в случае необходимости прилагаются финансово-экономические расчеты, акты проведенных научных и иных специализированных экспертиз (правовой, финансово-экономической и др.), статистические данные, прогноз возможных социальных, экономических, юридических и иных последствий действия принимаемого акта и другие сведения, необходимые для обоснования положения проекта». На этом все и остановилось. Несмотря на явную отсылку к принципам ОРВ, напрямую в законе необходимость и обязательность проведения оценки регулирующего воздействия прописана не была. Возможно поэтому, а также ввиду отсутствия политической поддержки внедрения механизма, деятельность по этому направлению была заморожена. Во всяком случае, ни одного сколь-нибудь значимого заключения ОРВ на проект нормативно-правового акта с 2003 по 2008 год нами найдено не было. Возрождение интереса к этой проблеме произошло уже в период президентства К. Бакиева. 23 июля 2007 года был принят Указ Президента Кыргызской Республики № 344 «О некоторых мерах по оптимизации разрешительно-регулятивной системы в Кыргызской Республике». Он содержал в себе примечательные сроки внедрения механизма ОРВ. Так, Правительство Кыргызской республики должно было в месячный срок разработать и утвердить методику анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства, в двухмесячный срок внести поправки в законодательство по оптимизации нормативно-правовой базы и, наконец, за месяц подготовить заключения ОРВ по некоторым нормативно-правовым актам, да еще и с обязательным проведением публичных консультаций. В принципе, одних этих дат достаточно, чтобы предположить, что внедрение механизма ОРВ потерпит неудачу. Тем не менее, 20 декабря 2007 года Постановлением Правительства №603 была принята методика проведения ОРВ, а необходимость проведения оценки регулирующего воздействия при принятии законопроектов, направленных на регулирование предпринимательской деятельности, была закреплена в Регламенте законопроектных работ, утвержденном Постановлением Правительства от 4 августа 2008 года №41920. Поэтому при анализе внедрении ОРВ мы будем оценивать именно второй этап, начавшийся в 2007 году. Итак, исходя из уже описанной информации, можно сделать однозначный вывод о поддержке процесса внедрения ОРВ К. Бакиевым. А вот выводы по внедрению механизма ОРВ в процесс принятия государственных решений не так однозначны. Если смотреть de jure на нормативные документы, то, как было описано выше, работы в этом стратегическом направлении заслуживают максимальной оценки. Так, в указе Президента присутствует требование анализа существующей нормативной базы и ее доработка для внедрения механизма ОРВ. С другой стороны, двух месяцев явно недостаточно для проведения таких преобразований. Более того, можно поставить под сомнение даже сам факт анализа нормативной базы. Косвенно это подтверждает закон Кыргызской Республики от 5 апреля 2008 года №55 «Об оптимизации нормативной правовой базы регулирования предпринимательской деятельности», который является очень сырым, туманно составленным документом, перечисляющим какие-то общие принципы пересмотра нормативной базы и примерные сроки пересмотра нормативно-правового акта. При этом в законе не указывается ни конкретного перечня НПА, направленных на пересмотр, ни каких-то четких критериев, позволяющих такой список составить. Более того, в открытом доступе нет никакой информации о реализации этого закона. Все это позволяет сделать заключение, что работа по анализу и изменению законодательства с целью интеграции оценки регулирующего внедрения в процесс принятия государственных решений de facto не проводилась. Законодательной основой процесса внедрения ОРВ являются различные нормативно-правовые акты, не имеющие статуса закона. Еще одно важное стратегическое направление I фазы внедрения – обучение государственных служащих – вообще не находит отражения как в нормативно-правовых актах, так и в реальной деятельности по внедрению механизма. Возможно, считалось, что необходимое обучение госслужащих было проведено в 2003 году, однако анализ существующих заключений ОРВ говорит об обратном. Все они сделаны по разному принципу, и ни один из них не удовлетворяет требованиям принятой в стране методике проведения ОРВ. Говоря о создании двухуровневой структуры, можно выделить только организацию межведомственной комиссии, на которую были возложены функции «мониторинга и координации21» проведения регулятивной реформы. При этом на уровне министерств не было выделено даже людей, которые отвечают за проведение ОРВ в их ведомстве. В результате, при проведении оценки был нарушен важный принцип, согласно которому непосредственные реализаторы политики не должны проводить предварительный анализ путей ее реализации. Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что двухуровневая структура создана не была. Анализ первой фазы внедрения ОРВ в Кыргызстане выявил существенные недостатки почти по всем стратегическим направлениям. Основными факторами этого можно признать слабую компетенцию государственных служащих в сфере оценки, отсутствие базового понимания механизма оценки у высшего руководства страны и, как следствие, необоснованно быстрое внедрение оценки в процесс принятия государственных решений. Поэтапное внедрение инструмента ОРВ, как таковое, в стране не декларировалось, что, учитывая заданную скорость внедрения механизма, неудивительно. Министерства сразу приступили к оценке регулирующего воздействия законопроектов. К сожалению, нам не удалось с точностью оценить такой фактор, как наличие финансовых ресурсов. Непосредственные затраты на проведения ОРВ не разглашались. Однако те факты, что никакие внешние эксперты к оценке не привлекались, никаких сложных механизмов при анализе затрат-выгод не применялось22, а проведение анализа просто добавлялось в спектр работ госслужащих, косвенно указывают, что особого дополнительного финансирования не выделялось. Отсутствие временных ресурсов уже было отмечено выше. Ни одна качественная оценка регулирующего воздействия не может быть проведена в столь короткие сроки. Да и на разработку руководства по оценке у экспертов было всего несколько месяцев. В результате была принята сильно урезанная версия руководства по оценке, используемого в странах ЕС, абсолютно не адаптированная к реалиям страны - к уровню развития компетенций государственных служащих, к объему и качеству существующей официально государственной статистики, к количеству и качеству работающих в этой сфере экспертов. Таким образом, и стратегические направления второй фазы были реализованы не лучшим образом. В итоге, процесс реализации внедрения механизма ОРВ в Кыргызстане можно с уверенностью назвать неудавшимся. Излишне короткие сроки внедрения привели к тому, что ни механизм проведения оценки не был адаптирован к реалиям, ни законодательство страны не было готово к внедрению ОРВ. Отсутствие финансовых и временных ресурсов с самого начала превратил использование оценки в пустую формальность и, несмотря на то, что было сделано более 20 заключений на законопроекты, ни один из них не отвечает даже самым базовым требованиям к отчету по ОРВ. Внедрение ОРВ в Украине Украина, пожалуй, единственная страна в СНГ, где оценка регулирующего воздействия уже достаточно давно используется в полном масштабе. Данный механизм был введен законом Украины «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» № 1160-IV от 11 сентября 2003 года. В нем ОРВ позиционировалось как один из неотъемлемых механизмов процесса принятия законопроекта. Так, статья 8 устанавливала, что анализ регуляторного влияния готовится «относительно каждого законопроекта» с «целью получения замечаний и предложений» по проекту. Позже, в марте 2004 года, была утверждена методика подготовки анализа регуляторного влияния. С момента принятия данных нормативных актов по 2010 год, в стране было проведено более тысячи оценок принимаемых регуляторных актов. Такая большая цифра объясняется тем, что по законодательству Украины ОРВ должно проводиться для нормативно-правовых документов всех уровней государственной власти, а также для нормативных актов субъектов местного самоуправления. Таким образом, можно утверждать, что механизм оценки регулирующего воздействия прочно внедрился в процесс принятия государственных решений в Украине. Рассмотрим этапы данного внедрения подробнее. Так, как уже было сказано выше, с точки зрения законодательной основы обязательность использования ОРВ была прописана в законе. Для 2003 года это было достаточно смелое решение, что косвенно указывает на наличие поддержки процесса внедрения ОРВ на самом высоком политическом уровне. В этом же документе были закреплены и другие механизмы, необходимые для проведения оценки, а также для повышения открытости и прозрачности политической системы Украины. Так, в статье 4 декларировались основные принципы регуляторной политики, среди которых упоминались прозрачность и учет общественного мнения, а также последовательность проводимой госполитики – необходимые условия успешного внедрения ОРВ в систему принятия государственных решений. Также этот закон прописывал процедуру обнародования проекта любого принимаемого нормативного акта с целью сбора замечаний и предложений от физических и юридических лиц (статья 9). При этом такие общественные слушания должны были занимать не менее месяца. Закон разрешал самостоятельно готовить анализ регуляторного влияния заинтересованным физическим и юридическим лицам или контролировать подготовку и проверять качество подготовленных государственными органами заключений (статья 6). Наконец, статья 10 прописывала процедуру отслеживания результативности регуляторных актов, а статья 11 – их пересмотр. Таким образом, законодательно процесс принятия государственных решений в Украине был приведен в соответствие стандартам, соблюдение которых необходимо для внедрения процесса ОРВ в стране. По реализации программ обучения в 2003-2005 годах, нами было собрано меньше информации, однако на примере 2008 года можно сделать вывод, что этому аспекту также уделяется повышенное внимание. В указанном году Государственным комитетом Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства было проведено более 40 семинаров в 28 различных органах государственной власти. В дополнение к этому, комитетом были организованные выездные семинары в 27 областях для местных органов исполнительной власти23. С другой стороны, в стране до сих пор отсутствуют специализированные образовательные программы подготовки специалистов в области оценки24, не сформирован и не функционирует специальный резерв государственных служащих, с которыми проводилась бы комплексная работа по их подготовке к проведению ОРВ. Говоря о создании двухуровневой структуры, можно отметить, что с самого начала весь контроль над процессом внедрения механизма ОРВ был возложен на Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, который осуществлял разработку методики проведения ОРВ и контролировал ее соблюдение. С другой стороны, не в каждом министерстве были образованы стратегические подразделения, ответственные за ОРВ законопроектов по их направлению. Таким образом, на I фазе внедрения механизма ОРВ Украина по каждому стратегическому направлению показала результат не ниже удовлетворительного. Анализируя вторую фазу, необходимо отметить, что использование механизма в пилотном режиме в Украине не было. Сразу после принятия закона и всех необходимых методик началось использование механизма при разработке всех законопроектов. С другой стороны, на данном этапе не возникало никаких проблем с обеспечением процесса временными и финансовыми ресурсами. Возникновение нехватки временных ресурсов было исключено особенностями закрепленного в нормативно-правовых актах механизма проведения ОРВ, который, во-первых, устанавливад начало проведения оценки одновременно с началом разработки регулирования, во-вторых, до трех месяцев отводил на общественный анализ законопроекта, в процессе которого также мог проводиться анализ регуляторного воздействия. Наконец, анализируя третью фазу процесса внедрения механизма ОРВ, можно отметить, что методологическая поддержка ОРВ оказывается на достаточном уровне. Разработан, прописан, соблюдается и контролируется порядок проведения оценки, существуют внутренние методологические пособия по проведению ОРВ. Однако отсутствует сформированная сеть профессиональных оценщиков, нет утвержденного руководства оценки. Наконец, как уже не раз указывалось выше, применение ОРВ обязательно для всех разрабатываемых законопроектов. Таким образом, можно сделать вывод, что каждому стратегическому этапу внедрения ОРВ было уделено достаточное внимание со стороны властей Украины. Процесс внедрения ОРВ в Украине завершился успехом, что и доказывается не одной сотней проведенных оценок регулирующего воздействия государственных программ и законопроектов в стране. |
Похожие:
 |
Опыт стран центральной и восточной европы и СНГ |
 |
Российской Федерации Российская академия медицинских наук Ассоциация... В 2010 году городу Уфе выпала честь принять у себя XVII конгресс хирургов-гепатологов стран СНГ |
|
Ассоциация гепатопанкреатобилиарных хирургов стран СНГ российское... Приняты на совместном заседании Российского общества хирургов и Ассоциации гепатопанкреатобилиарных хирургов стран снг, совещание... |
|
Обзор текущего состояния и особенности государственной инновационной политики Периодический обзор инновационной деятельности стран Европы, Америки, Азии и Африки, СНГ |
|
Электроэнергетический Совет Содружества Независимых Государств Исполнительный комитет ээс СНГ Нтд разработан: Комиссией по координации сотрудничества государственных органов энергетического надзора государств-участников СНГ... |
|
Сборник статей по материалам выступлений участников VIII международной... Ноу впо «ОмГА». В сборнике отражены исследовательские наработки и достижения студентов и магистрантов г. Омска, городов России и... |
|
В целях качественного проведения анализа в методологические работы... Снг, так методы экспертного опроса и интервью с представителями органов власти, бизнеса, гражданского общества и научно-образовательного... |
|
Современные тенденции занятости в центральной азии В современных условиях развития стран СНГ по региональному принципу в центрально-азиатском регионе повышается роль совокупного потенциала... |
|
Диссертация тема: Обеспечение национальной безопасности рк в контексте... Тема: Обеспечение национальной безопасности рк в контексте интеграционных связей стран СНГ (с 1991-2001г г.) |
|
Учебно-методический комплекс по модулю 6 «История стран Запада в... Целью изучения дисциплины является систематизированное изучение экономического, политического и социального процесса развития стран... |
|
Облегчение таможенных формальностей для граждан, совершающих поездки... Совета руководителей таможенных служб стран СНГ. В сообщении пресс-службы министерства доходов и сборов Украины, распространенном... |
|
Паспор т градирня вентиляторная Вам уменьшить затраты на электроэнергию, себестоимость продукции, потребление воды. Простота конструкции и большой опыт эксплуатации... |
|
Клинические рекомендации по хирургическому лечению больных хроническим панкреатитом Приняты на пленуме правления Ассоциации гепатопанкреатобилиарных хирургов стран СНГ тюмень |
|
Докладу Президенту ран важнейшие результаты исследований Охватывает историю стран Юга Африки, второй – стран Западной и Центральной Африки, третий – стран Восточной Африки и Мадагаскара.... |
|
С. Ю. Ольховским «10» января 2017 г Российской Федерации от 15 ноября 2013 г. N 1244 (зарегистрирован Минюстом России 14 января 2014 г., регистрационный n 31014), а... |
|
Демократия как проблема политической мысли стран снг: теоретико-методологический анализ Охватывают, таким образом, выбор этих представителей и наделение их соответствующими полномочиями (мандатом); дачу им наказов и контроль... |