Нормативно-правовой и управленческий опыт Сингапура в
противодействии коррупции
В настоящее время Россия находится в той ситуации, когда созданы, впервые за много лет, предпосылки для полноценной работы по противодействию коррупции. На всем протяжении существования Российской Федерации, начиная с 1993 г., законодательными органами РФ предпринимались шаги по созданию полноценной нормативной базы борьбы с коррупцией, которая стала бы основой для полномасштабного противостояния этому негативному явлению. Трижды осуществлялись попытки придать статус законов соответствующим законопроектам, что послужило бы основой для эффективно функционирующей политики государства в данной сфере. Сегодня принят Федеральный закон о противодействии коррупции, утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 гг., создаются и начинают функционировать специальные структуры, направленные именно на противодействие коррупции.
Однако, по итогам анализа данных 2013 года, Россия занимает 127-е место в рейтинге Transparency International (что свидетельствует о высочайшем уровне коррупции), первое место по склонности бизнесменов давать взятки при ведении дел за границей. Одной из стран, наименее пораженных коррупционными явлениями в соответствии с указанным рейтингом, является Сингапур, занимающий пятое место в рейтинге. Считаем интересным изучение опыта построения законодательства этой страны, и основанной на нем уголовной политики, отличающейся достаточно результативными подходами в сфере противодействия коррупционным преступлениям, а также низким уровнем коррупции.
Подчеркнем, что в настоящее время опыт Сингапура является самым жизнеутверждающим примером победы над коррупцией. Отметим, что в момент обретения независимости в 1965 году, Сингапур был страной с очень высоким уровнем коррупции. За относительно короткий исторический период с момента получения самоуправляемости в составе Британской империи в 1959 году до 1990 года уже в статусе полностью независимой страны Сингапур прошёл путь от бедной страны до высокоразвитой, с высоким уровнем жизни и постиндустриальными секторами экономики. Этот путь стал реализацией выбора, сделанного в 1959 году премьер-министром Сингапура Ли Куан Ю. Именно он решил из портового города, в который завозилась даже пресная вода и строительный песок, сделать финансовый и торговый центр Юго-Восточной Азии. Для этого было необходимо существенно снизить уровень коррупции. Стратегия её снижения была комплексной. Регламентировали действия чиновников, устраняли двусмысленности во всех законах, отмену многих разрешений и лицензирования, последовательно и неукоснительно соблюдали принцип верховенства закона и равенства всех перед законом, упрощали процедуры деятельности органов власти, стали строго следить за соблюдением этических стандартов.
Отметим, что исследований, делающих акцент на опыте противодействия коррупции в Сингапуре, относительно немного. Среди ученых, занимающихся указанными проблемами, следует выделить работы, например, И.В. Бочарникова, Э.Л. Раднаевой , Е.В. Усовой, А.И. Уткина, А.Б. Шагдыровой. Однако необходимо заметить, что исследования названных авторов посвящены анализу общих тенденций государственной политики противодействия коррупции в зарубежных странах, в том числе, и Сингапура. Правовые аспекты исследований, затрагивающие анализ антикоррупционного законодательства Сингапура, представлены в меньшей степени, в связи с чем основной целью данной работы является исследование основных положений нормативных предписаний регулирующего характера, направленных на противодействие коррупции, а также устанавливающих ответственность за совершение правонарушений коррупционного характера.
Сингапур ратифицировал Конвенцию ООН против коррупции 2003 года в ноябре 2009 года, а также является членом ФАТФ и АТГ с 1992 года и 1997 года соответственно. Сингапур был принят в члены Эгмонтской группы подразделений финансовой разведки в 2002 году. Сингапурская система криминализации взяточничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе основана главным образом на законе и прецедентном праве, интерпретирующим закон.
Основными законами, представляющими интерес при осуществлении уголовной политики в сфере противодействия коррупции в Сингапуре, являются, например, следующие: Закон по обеспечению более действенного предупреждения коррупции 1993 года , Закон по обеспечению конфискации выгоды, получаемые от коррупции, незаконного оборота наркотиков и других серьезных преступлений и в целях, связанных с ними 1992 года , Закон о выдаче 1968 года. Подробнее о законодательстве:
Закон по предупреждению коррупции. Прежде всего, необходимо отметить, что
данный нормативно-правовой акт содержит предписания уголовно-правового характера, устанавливающие наказания за коррупционные правонарушения: собственно коррупцию, коррупционные сделки с агентами, нарушения правил осуществления закупок путем тендера, подкуп членов парламента, подкуп членов государственного органа. Также им регулируются такие вопросы как определение специальных правил презумпции коррупции, сочетание наказаний между собой и другие вопросы. Остановимся более подробно на некоторых из перечисленных коррупционных правонарушений (при их характеристике в данной работе используется исследование по оценке и анализу криминализации взяточничества, являющегося ядром коррупции, для стран Азии и Тихого океана, проведенное Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), совместно с Азиатским банком развития (АБР), в 2010 году). Данный закон содержит положения (ст.ст. 5 и 6), которые запрещают взяточничество в целом, а также ряд положений, запрещающих взятки в конкретных ситуациях. Общие запреты касаются как частной коммерческой деятельности, так и актов публичного характера, и дарителя и получателя взятки, и распространяется на частных лиц и государственных служащих. Кроме того, существуют конкретные положения Закона (ст.ст. 11 и 12), касающиеся национальных государственных должностных лиц. Конкретно о подкупе иностранных государственных должностных лиц речь в данном Законе не идет, хотя такая форма взяточничества может подпадать под сферу действия общих запретов.
Уголовный кодекс Сингапура. Уголовный кодекс также содержит
положения (ст.ст. 161 и 165), которые касаются подкупа государственных должностных лиц. Эти положения действуют в следующих случаях: если государственный служащий принимает подношения, не являющиеся законными, за совершение официального акта; если человек принимает вознаграждение в целях оказания влияния на государственного служащего, коррумпированным или иным незаконным способом; если человек принимает вознаграждение за осуществление личного влияния на государственного служащего; если происходит подстрекательство к совершению государственным служащим одного из указанных выше преступлений. В УК Сингапура сформулирован термин «государственный служащий», который определен достаточно широко как внутренние государственные чиновники. К примеру, ст. 21 УК Сингапура включает в понятие «государственный служащий» офицера в Вооруженных Силах Сингапура, сотрудника аппарата правительства Сингапура, офицера, действующего от имени правительства Сингапура, должностное лицо государственной или правовой службы. Следует также отметить, что законы Сингапура интерпретируют определение «государственного служащего» как «лица, выполняющего государственные функции по поручению Правительства Сингапура».
Закон по обеспечению конфискации выгоды, получаемой от коррупции,
незаконного оборота наркотиков и других серьезных преступлений и в целях, связанных с ними, 1992 года. Прежде всего, содержит нормативные предписания относительно отмывания денег. Валютное управление Сингапура выдает отдельное руководство по профилактике отмывания денег в зависимости от типа финансового учреждения (банки, торговые банки, финансовые компании, страховые компании, инвестиционные компании, обменные пункты и пункты перевода денежных средств). Содействие платежами в соответствии с указанным нормативно-правовым актом были исключены из деловой практики, и сегодня рассматриваются как одна из форм коррупции, предусмотренных Законом о предупреждении коррупции.
Закон о ценных бумагах и фьючерсах 2001 года (SFA, полностью реализован
в 2002) представил целый ряд политических реформ в Сингапуре относительно рынков капитала. SFA требует от корпораций, котирующихся на SGX, раскрывать существенную информацию на постоянной основе. Отказ раскрывать информацию, определенную Законом либо является уголовным преступлением или может привести к гражданской ответственности, но может и считаться только нарушением правил листинга. Включенные в список компании обязаны делать квартальные финансовые отчеты. В последние годы наблюдается появление в формах учета скандалов и дел, связанных с нарушением ценных бумаг и фьючерсов, такие, как предоставление компаниями ложной информации. Кроме того, в законодательстве о борьбе с коррупцией есть несколько правил, касающихся именно частного сектора, предусмотренных для борьбы с коррупцией. Коррупция в частном секторе обычно включает в себя оплату или принятие незаконных комиссий или откатов, которые в некоторых случаях могут быть весьма существенными. Чтобы противостоять таким видам коррупции, компания должны раскрывать свои счета, данные аудита, финансовой отчетности и корпоративного управления. Отчеты из перечисленных компаний являются доступными для общественности. Поощряется доносительство во всех секторах.
Отметим, что сегодня существует растущее осознание того, что взяточничество и коррупция, часто в сочетании с элементами мошенничества и отмывания денег, становятся все более сложными и носят транснациональный характер. Учитывая влияние международных антикоррупционных законов с широким охватом и экстерриториальных позиций Сингапура в качестве международного финансового центра, власти Сингапура все более акцентируют свое внимание и ресурсы на борьбе со сложными финансовыми преступлениями. Генеральный прокурор Сингапура прокомментировал в январе 2010 года, что «корпоративные преступники часто могут позволить себе купить лучшие юридические консультации по всему миру». В следующем году, в январе 2011 года был создан отдел по борьбе с экономическими преступлениями.
Международные корпорации, часто с региональной штаб-квартирой в Сингапуре, работают на развивающихся рынках в Азии в соответствии со строгими антикоррупционными законами, такими как Foreign Corrupt Practices Act 1977 в США, Распоряжением о предотвращении взяточничества Гонконга 1971 года и более поздним Законом о борьбе со взяточничеством Великобритании 2010 года. Учитывая воздействие высоких рисков на местах, восприятие распространенной культурой коррупции в некоторых странах Азии и общей практики бизнеса с помощью третьей стороны (местных агентов) действовать от их имени, новая тенденция для таких международных корпораций обязывает пересмотреть свои внутренние позиции и убедиться, что они имеют антикоррупционную культуру и соответствующие процедуры, в том числе эффективные программы соответствия, чтобы предотвратить возникновение взяточничества.
Законы и кодексы поведения и дисциплины всеобъемлющи, что является еще более впечатляющим, если учесть ситуацию быстрого экономического развития и институциональной коррупции, в которой относительно недавно находился Сингапур, до и в первые годы независимости, особенно в сравнении со многими другими азиатскими странами. В то время как другие страны и учреждения приняли национальные планы противодействия коррупции и планы противодействия коррупции на ведомственном уровне, модель Сингапура представляет собой что-то совершенно иное. Государство не имеет единого плана противодействия коррупции, а, скорее, понятие «неподкупности» на национальном уровне внедрено и закреплено в отдельных законах Сингапура, на уровне управления и административных процессов, а также в рамках подготовки государственных служащих. Учитывая это, невозможно говорить о системном подходе, а также возникают сложности с определением организационной структуры, предназначенной или отвечающей за национальную систему «неподкупности» Сингапура.
Несмотря на значительные достижения по противодействию коррупции в Сингапуре, по мнению экспертов Transparency International существует несколько приоритетных направлений, по которым необходимо продолжить деятельность по противодействию коррупции в Сингапуре. Среди таковых выделяются:
Противодействие коррупции на региональном уровне. Сингапур является
центром для региона в коммерческой, финансовой и других областях. В рамках данного положения эта страна должна устанавливать некие регулятивные правила при совершении сделок в регионе. Примечательно и похвально, что сингапурский закон устанавливает уголовную ответственность за коррупционные правонарушения сингапурских граждан и компаний, вне зависимости от того, совершены ли акты коррупции внутри страны или за рубежом. Тем не менее, Сингапур мог бы сделать больше для борьбы с коррупцией в более широком региональном контексте в сотрудничестве с реформированием соседних государств. Примеры включают в себя активное участие в региональных и международных антикоррупционных форумах (таких, как ADB-OECD Anti-Corruption Initiative for Asia and the Pacific, and the Asia Pacific Economic Cooperation Anti-Corruption, and Transparency Experts’ Task Force) и осуществление конкретных межправительственных мероприятий, таких как ознакомительные поездки и совместное использование ресурсов.
Законодательное закрепление статуса и принципов деятельности для
независимых институтов. Отметим, что в Сингапуре ограничена прозрачность государственных учреждений для общества, а также затруднено выявление и отслеживание личных интересов политиков. Система в Сингапуре оставляет за собой надзор за политическими деятелями. Это на сегодняшний день является эффективным, однако многое зависит от отдельных лиц «на вершине» системы, а не от самой системы. Это особенно актуально, учитывая, что независимость многих государственных органов, таких, как Бюро по расследованию случаев коррупции и избирательные комиссий, основываются на политической воле и традициях, а не на формализованном законе и конституционных положениях. Может быть, предпочтительнее принимать законы, формализующие независимые функции ключевых учреждений, хотя это не полная гарантия против политики руководителей государства, но дополнительная «изоляция» от субъективизма.
Таковы в кратком изложении важнейшие элементы правовых аспектов антикоррупционной стратегии Сингапура. Её нельзя копировать в нашей стране, но её изучение и творческая адаптация к российским условиям могли бы способствовать существенному снижению уровня коррупции в России.
Список использованной литературы
1. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 28.12.2013 г.) [электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/articles/corrupt.shtml
2. О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы: Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 15. Ст. 1729.
3. Рейтинг стран мира по уровню коррупциогенности в 2013 г. по данным Транспаренси Интернешнл [электронный ресурс] // Сайт Transparency International. URL: http://www.transparency.org
4. Подробнее об этом см.: Интервью с Уткиным А. Шведский или сингапурский вариант? [электронный ресурс] // Официальный сайт Российской газеты. URL: http://www.rg.ru/2008/06/05/medvedev-korrupcia.html
5. Сиротин А. Лечение заразной жадности: Борьба с коррупцией в Сингапуре [электронный ресурс] // Антикоррупционная информационная база сайта «Суда нет». URL: http://center.sudanet.ru/?tag=сингапур
6. Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Следователь. 2008. № 10. С. 56 – 63.
7. Раднаева Э.Л., Шагдырова А.Б. Из опыта противодействия коррупции в странах Азиатско-Тихоокеанского региона // Сравнительное правоведение в странах Азиатско-Тихоокеанского региона. Материалы международной научно-практической конференции (г. Улан-Удэ, 19-22 июня 2008 г.). Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2008. С. 215 – 220.
8. Усова Е.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 1. С. 57 – 60.
9. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. (г. Нью-Йорк) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
|
