Тема «Местное самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации»
|
Скачать 6.19 Mb.
|
|
Тема 2.3. ««Нормотворческая деятельность в муниципальном образовании»» Основные проблемные пункты: Муниципальное право: комплексный характер (сложность, многосоставность) и вторичность (заимствование принципов и разделов из других отраслей права). Право в различных аспектах местного самоуправления: отправление народовластия и представительство, свободы и обязанности отдельного гражданина, деятельность муниципалитетов и других органов МСУ, взаимодействие с государственными институтами и межмуниципальное сотрудничество. Императивный и диспозитивный методы регулирования в муниципальном праве. Принципы местного законотворчества и муниципального права: народовластие, демократизм, самостоятельность, внутренняя соподчиненность, юридическое равенство, ответственность, повсеместность развития. Местные источники муниципального права: уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты, принятые местным референдумом или органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления. Устав муниципального образования как нормативный акт кодификационного значения. Функции устава: учредительная, представительная, систематизирующая. Обязательное обозначение в уставе ключевых составляющих политико-управленческого процесса на местном уровне. Нормы муниципального права: регулятивные (дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные нормы, а также обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы) и охранительные. Общественное обсуждение проектов муниципальных правовых актов: публичные слушания проекта устава и пр. Муниципальная общественная инициатива в нормотворческой деятельности и участие населения в законодательных инициативах (непосредственное участие на местном референдуме, сходе граждан, а также в ходе обсуждений проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, проводимых на публичных слушаниях). Инициативные группы и ограничение прямых демократических форм: отсутствие каких-либо предписаний и норм учета общественной инициативы. Ключевые вопросы для обучающегося: Муниципальное право: природа и характер. Истоки муниципального права и формы его генезиса. Принципы местного законотворчества и муниципального права: народовластие, демократизм, самостоятельность, внутренняя соподчиненность, юридическое равенство, ответственность, повсеместность развития. Местные источники муниципального права. Устав муниципального образования: функции, значение и процедура принятия. Контроль государственной власти за муниципальным законодательством: формы и методы. Нормы муниципального права: регулятивные (дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные нормы, а также обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы) и охранительные. Общественная активность населения муниципального образования: предусмотренные законодательством формы и обнаружившиеся в практике недостатки. Основной текст Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений. Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением. Муниципальное право — комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты. Муниципальное право — самостоятельная отрасль права, так как: 1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9); 2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти; 3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов; 4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Предмет муниципального права — отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая: а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации; б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность; в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения; г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп: отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия; отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление; отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления; отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих; отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления; отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества. На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие. Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления. Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права. Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их. В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный. Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других. В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством. Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц. Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений. Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью. При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д. Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права. Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения. Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п. Используются в муниципальном праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления. В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37). Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления. Под принципами муниципального права понимаются конституционно-правовые нормы, имеющие общеобязательный характер и составляющие основу всей системы нормативных актов о местной публичной власти. Принципы муниципального права имеют двоякое значение. Во-первых, они отражают сущность общественно-политического строя и особенности правового регулирования муниципальных отношений. Во-вторых, они могут быть использованы в правоприменительной практике в случае обнаружения пробелов в законодательстве либо при возникновении противоречий законодательства этим принципам. Если, допустим, нормы принятого федерального закона вступают в противоречие с нормами Конституции РФ, то для восстановления справедливости при рассмотрении спора суд обязан применить норму Конституции РФ, в силу того, что Конституция обладает высшей юридической силой, чем закон. Если же в законах о местной публичной власти отсутствуют нормы, регулирующие те или иные отношения, то применяются нормы-принципы, содержащиеся в Конституции РФ. При отсутствии таких норм в законах субъектов РФ, применяются нормы федерального закона либо Конституции РФ. Принципы муниципального права заложены в его нормах. К ним можно отнести: 1) принцип народовластия; 2) принцип демократизма в формировании местной публичной власти; 3) принцип относительной самостоятельности местной публичной власти и взаимодействия ее с государственной властью; 4) принцип внутренней соподчиненности органов и должностных лиц местного самоуправления; 5) принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью; 6) принцип ответственности субъектов муниципально-правовых отношений: а) имущественная; б) административная; в) уголовная; 7) принцип повсеместности развития местного самоуправления. Принципы муниципального права, равно как и понятие муниципального права, не совпадают с принципами местного самоуправления в силу того, что между муниципальным правом и местным самоуправлением нельзя ставить знак равенства. Право - это совокупность норм, самоуправление -это публичная власть, которая сама является творцом права. Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы. Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный. На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав. Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности: 1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.; 2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств. К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти. К таким источникам относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации. К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей. На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации. На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления. Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества. Так ч. 1 ст. 44 Федерального закона 2003 г. закрепляет положение о том, что уставом муниципального образования должны определяться: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания ее наступления и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Важной особенностью устава является его самодостаточность, то есть он должен включать все правовые нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поскольку устав является своеобразным сводом норм, регламентирующих жизнь муниципального образования, он должен содержать нормы четырех типов: нормы-понятия, имеющие одинаковое толкование во всем тексте устава; нормы, определяющие структуру представительного и исполнительного органов муниципального образования, наименования подразделений, основных должностей, их права и функциональные обязанности; нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены муниципальных правовых актов, формирования органов местного самоуправления и избрания либо назначения его должностных лиц, разрешения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юридическими лицами; нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (депутатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т.д. Устав муниципального образования имеет особый порядок принятия и внесения в него изменений. Так, проект устава в обязательном порядке должен быть вынесен на публичные слушания. Таким образом закрепляются гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, учитываются предложения населения муниципального образования по проекту устава. На федеральном уровне такие гарантии ранее не закреплялись. Представляется, что они позволят населению муниципальных образований в целом эффективнее реализовывать свои права на осуществление местного самоуправления, оказывать воздействие на решения органов местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что на местном уровне должен разрабатываться и приниматься нормативный акт, регламентирующий порядок учета предложений по принимаемому уставу или вносимым в него изменениям, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава, изменений в действующий устав. Такой нормативный акт должен носить не формальный, закрытый характер, а в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. должен публиковаться не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями. Предложения по проекту устава или изменениям в него могут вносить не только отдельные граждане, но и другие субъекты муниципально-правовых отношений — органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, в том числе муниципальных, и т. д. Необходимо отметить, что устав муниципального образования действует только на территории конкретного муниципального образования, обладая высшей юридической силой. Уставы муниципальных образований могут значительно отличаться друг от друга, поскольку именно этот документ в большей степени учитывает местные традиции и особенности. Однако во многих муниципальных образованиях, входящих в один субъект Российской Федерации, действуют тождественные уставы, не учитывающие местные социальные, экономические и культурные особенности. Например, в Алтайском крае Управлением юстиции зарегистрированы 423 устава муниципальных образований, отличающихся только названиями. Аналогичная ситуация в Красноярском крае, где действуют 179 «родственных» уставов муниципальных образований, в Кемеровской области 314 таких уставов. Полагаем, что сложившуюся ситуацию нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, уставы муниципальных образований должны отражать специфику каждого отдельно взятого муниципального образования, с другой — в процессе становления местного самоуправления муниципальным образованиям необходима поддержка органов государственной власти, в том числе методическая, организационная и правовая.21 Муниципальные нормы в широком смысле - все нормы права, так или иначе участвующие в регулировании отношений местного самоуправления. Муниципальные нормы в узком смысле - нормы права, регулирующие то, что выше мы определили как муниципальное строительство, а также нормы, призванные направлять нормы других отраслей права, применительно к отношениям местного самоуправления (нормы-цели, нормы-принципы, дефиниции и т.д.). Нормы муниципального права подразделяются в зависимости от того, какие функции, цели правового регулирования они обеспечивают. Поскольку базовые для права в целом функции позитивного регулирования и охраны реализуются и средствами рассматриваемой отрасли, то первичным является деление ее норм на регулятивные и охранительные. Регулятивные нормы закрепляют компетенцию муниципальных образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного самоуправления, порядок осуществления функций местного самоуправления. Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного самоуправления, организации и деятельности органов местного самоуправления, непосредственного отправления населением муниципальных функций. Регулятивные нормы, в свою очередь, делятся на: дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные нормы, а также обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы. Дефинитивные нормы вводят определения базовых для муниципального права терминов. Так, ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. вводит легальные определения муниципального образования, вопросов местного значения, органов местного самоуправления, муниципального правового акта, других институтов местного самоуправления. Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправления ценности, направления и способы деятельности. Основные цели, принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст. ст. 12, 130 - 133), гл. 1 упомянутого Закона. Гарантийные нормы направлены на обеспечение деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для местного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2, ч. 2 ст. 8, ст. ст. 12, 133). Коллизионные нормы подлежат применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции органов местного самоуправления, иных субъектов муниципального права. Так, согласно п. 3 ст. 5 Закона от 6 октября 2003 г. в случае противоречия федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, упомянутому Закону применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного самоуправления по отношению к нормам, содержащимся в российском законодательстве (за исключением конституционных норм), вытекает из правила ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом по отношению к законам страны. Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников муниципальных отношений путем установления их полномочий и прав. Таковы правила, закрепляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, органов, организаций совершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следовательно, государственные и муниципальные органы, при изменении названных границ, обязаны учитывать мнение населения. Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона от 6 октября 2003 г.).22 Правотворческая инициатива граждан - это предоставление определенному числу граждан права непосредственно вносить проект правового акта на рассмотрение органов местного самоуправления. Согласно ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах определенных территорий проживания граждан. Это подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: установление структуры органов территориального общественного самоуправления; принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; избрание органов территориального общественного самоуправления; определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления осуществляют следующие полномочия: представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» закреплен перечень требований, предъявляемых к уставу территориального общественного самоуправления. В таком уставе определяются: территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление; цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления; порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; порядок принятия решений; порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления. При этом никакие дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа. Согласно ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься следующие проекты и вопросы: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Обычно орган местного самоуправления, принявший решение о проведении публичных слушаний, публикует объявление о проведении публичных слушаний в официальном печатном средстве массовой информации. В данном объявлении указываются вопросы, выносимые на публичные слушания, а также время и место их проведения. Если на публичные слушания выносится проект муниципального правового акта, в объявлении должен быть определен порядок ознакомления граждан с этим проектом правового акта. Нередко орган местного самоуправления, принявший решение о проведении публичных слушаний, назначает председательствующего на публичных слушаниях. Председательствующий ведет публичные слушания, организует ведение протокола слушаний и подписывает его, а также представляет итоговый документ публичных слушаний. При проведении публичных слушаний всем их участникам должны быть предоставлены равные возможности для выражения своего мнения.23 Вопросы по тексту: 1. Какова природа муниципального права? Как оно соотносится с правовой системой государства в целом? 2. Каковы функции устава муниципального образования? Что означает его кодификационный характер? 3. Как население муниципального образования может принимать участие в нормотворчестве на местном уровне? 4. Какие формы прямого участия в политическом процессе на уровне муниципального образования Вы можете назвать? Практическое задание В ходе публичных слушаний обнаруживается недоработка в муниципальном праве: некоторые положения устава противоречат федеральному законодательству, а также неверно описан порядок утверждения местного бюджета. Как лучше поступить в подобной ситуации обнаружившему отклонения политически активному жителю муниципального образования? Обоснуйте свой выбор. А) обратиться к компетентным депутатам муниципального собрания, чтобы те выступили с правотворческой инициативой; Б) обратиться в прокуратуру с жалобой на действия муниципальных властей; В) сформировать инициативную группу и стать самостоятельным субъектом правотворческой инициативы; Г) обратиться к главе муниципального образования, минуя избранных депутатов представительного собрания. Список литературы: Шкуратова Т.П. Правотворчество органов местного самоуправления http://www.lib.csu.ru/vch/219/003.pdf Алешкова Н.П. Непосредственное муниципальное правотворчество граждан http://www.ruzh.org/rlj/2009/2009_5/DJVU/2053.pdf Литература: 1. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г. 2. Данилина И. Б. Муниципальное право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. 3. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2011. — № 2 4. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. – М.: Юстицинформ, 2007. 5. Ковешников Е.М., Дубинин А.В. Муниципальное право России: Учеб. пособие. — М.: ИНФРА-М, 2003. 6. Мешалкина А.В. Участие населения в муниципальном нормотворчестве // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. — 20 — № 8. 7. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. - М.: ИД Юриспруденция, 2004. ТЕСТОВЫЕ ВОПРОСЫ 1. Какие способы регулирования общественных отношения различают в системе муниципального права?
2. Какого пункта нет среди принципов муниципального права?
3. На какие разновидности подразделяются нормы муниципального права?
4. Может ли быть создана структура территориального общественного самоуправления в рамках подъезда?
5. Должен ли выноситься на публичные слушания проект устава муниципального образования?
Дополнительный материал от М.А. Васильева по теме 2.3. Дополнительный материал представлен по изданию: М. Васильев Нормотворчество в муниципальных образованиях. Обнинск. Институт муниципального управления, 2002 год. Оценка эффективности проектов актов местного самоуправления: методы и полнота экспертной оценки |
Похожие:
 |
Программа IV окружной летней школы «Библиотеки и местное самоуправление» Библиотеки и местное самоуправление: пути взаимодействия: IV окружная летняя школа / Сост. Ю. А. Ким. – Ханты-Мансийск: Полиграфист,... |
 |
Инструкция по подключению федеральных органов исполнительной власти,... Российской Федерации к федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования... |
|
Справочник судов общей юрисдикции. Информация о системе судебного... Интернет для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь ссылки... |
|
Приказ Минюста РФ от 29 февраля 2012 г. N 24 Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, n 12, ст. 1627) на основе предложений федеральных органов... |
|
Правительства Российской Федерации от 11 июля 1994г. №821 Вооруженных Сил Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, имеющих запас, и работающих в органах государственной... |
|
Инструкция по расчету показателей оценки эффективности деятельности... Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от №1142 и Указа Президента Российской Федерации от 28 июня... |
|
Учредители: местное самоуправление Мордовия проверкой исполнением законодательства при оказании медицинской помощи, обращении лекарственных средств и медицинских изделий... |
|
«Об утверждении Правил обеспечения безопасности посетителей и обслуживающего... В преамбуле слова «органов государственной власти субъектов государственной власти Российской Федерации» заменить словами «органов... |
|
Принят Решением Собрания депутатов сельского поселения «сельсовет «Ашага-Стальский» Гарантии прав граждан на местное самоуправление и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления... |
|
Ение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России Автор аргументирует, что если исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство, то возглавляет ее Президент.... |
|
Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица (руководителя... Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта... |
|
Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица (руководителя... Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта... |
|
Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица (руководителя... Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта... |
|
И муниципальное управление северо-кавказская академия государственной службы В апреле состоялись международная научно практическая конференция «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность... |
|
Российской Федерации Руководство пользователя вида сведений в единой... Сведение «Добавление контакта регионального (муниципального) органа власти (организации)» |
|
Отчет о научно-исследовательской работе gr в санкт-петербурге Имидж специалистов по взаимодействию с органами публичной власти и проблема институализации профессии 15 |