Тема «Местное самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации»

Акты местного самоуправления, которые по тем или иным причинам не достигают своих целей, являются неэффективными. Поэтому любой проект акта местного самоуправления должен проходить проверку на эффективность. Задача такой проверки решается методами их специализированной экспертизы: системного анализа, анализа издержек и расчетных затрат, анализа последовательности действий и решений и др. Указанные методы анализа имеют то достоинство, что они оперируют количественными величинами, но часто они не включают в анализ ряд фундаментальных факторов, в частности, то, что может быть названо “благосостоянием” народа, безопасностью личности, а также культуру и историю.

Современные методы оценки эффективности публичного управления развиваются, в основном, в рамках т.н. экономической теории федерализма, которая в федеративных государствах строится на факте конституционного признания и гарантий местного самоуправления, как базовой ячейки демократического государственного устройства. Базируются они на анализе предложения услуг, включая в себя три вида соображений:

близость местной власти к гражданам. Это дает возможность с наименьшими издержками ознакомиться с предпочтениями граждан и, тем самым, нормативно корректировать предложение услуг;

эффект излишков. Оптимальное разделение полномочий и ответственности по уровням в конструкциях федерализма достигается тогда, когда все произведенные блага приносят пользу гражданам всего государства. Если это не так, то это означает, что территориальная производящая общность принимает в расчет только предельное территориальное соотношение издержки/выгода, производит меньше, чем это необходимо с точки зрения предельной социальной пользы (которая, в свою очередь, определялась бы благами, достающимися жителям соседних территорий). Чем обширнее территория, тем больше выгод (теоретически) может быть усвоено, по крайней мере, в том, что касается некоторых услуг;

экономия на масштабах производства, которая состоит в том, что по мере роста производимых объемов издержки сокращаются (теоретически).

Нетрудно видеть, что соображения относительно “эффекта излишков” и “экономии на масштабах производства” предполагают большую эффективность правовых, мер на более обширных территориях и в отношении большей численности потребителей услуг, в сравнении с территориями и населением муниципальных образований. Соображение относительно “близости местной власти к гражданам” – напротив, имеет следствием стремление локализовать нормотворческую юрисдикцию до масштабов муниципальных образований. Иначе говоря, если государственное сообщество людей признает право населения городских и сельских поселений на нормотворческую деятельность, то это означает, что оно сделало выбор в пользу более полного учета предпочтений граждан при оказании публичных услуг, в сравнении с неизбежно усредненными их стандартами в случае распространения единых правовых норм на более обширные территории и большую численность населения. Это означает также, что соображения “эффекта излишков” и “экономии на масштабах производства” уступают перед соображениями “близости местной власти к гражданам” и возможности приблизить стандарты услуг к индивидуальным предпочтениям. Кажущиеся разнонаправленными и противостоящими друг другу соображения, на самом деле противостоят друг другу не так уж безусловно. Суть в том, что в институциональных и политических делах вопросы экономической эффективности в их количественном измерении не могут иметь ни преобладающего, ни исключительного значения.

Рассматривая в совокупности эти соображения и вытекающие из них действия, предлагаются к применению следующие, основанные, в т.ч. на принципе субсидиарности, рекомендации:

в случае, если эффективность правового регулирования некоторых правоотношений на различных уровнях публичного управления одна и та же, следует выбрать тот подход, который оставляет наибольшую свободу низшим уровням управления, т.е. право регулирования этих отношений следует предоставлять местному самоуправлению;