Международные антикоррупционные стандарты ОЭСР - устоявшиеся в практике международного общения развитых стран и закрепленные в международных правовых актах ОЭСР (международных договорах и решениях органов ОЭСР, имеющих обязательный характер для государств-участников) нормы, направленные на противодействие и профилактику коррупции в государствах.
С научной точки зрения анализ антикоррупционных стандартов, применяемый внутри такой международной межправительственной организации, как ОЭСР, позволяет сделать следующие выводы <1>:
--------------------------------
<1> Выводы основаны на анализе материалов, представленных на очередном заседании Рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц, состоявшемся 10 - 15 июня 2013 г. в Париже, включая: Typologyon Mutual Legal Assistance in Foreign Bribery Cases // OECD/2012.
1. Антикоррупционным стандартам, сформированным в документах ОЭСР, прежде всего в Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок, в иерархии международных антикоррупционных стандартов отводится наиболее важное место. При этом искусственно нивелируется роль универсальных антикоррупционных стандартов ООН, содержащихся прежде всего в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., которые с позиций международного права должны занимать высшее иерархическое место в системе антикоррупционных стандартов, нежели стандарты других международных межправительственных и неправительственных организаций, включая ОЭСР, ГРЕКО, ФАТФ, G 20, "Трансперенси Интернешнл", а не наоборот.
2. Практика восприятия рекомендаций ОЭСР, которые формируются по итогам страновых визитов экспертов-оценщиков из Рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц, а далее принимаются на заседании данной Рабочей группы, посвященном прохождению государством определенной фазы по реализации Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок, идет по пути наделения рекомендаций квазиобязательной юридической силой для государств. При этом их невыполнение может повлечь не только политические последствия, но и меры правового характера, включая членство в ОЭСР и в ее Рабочей группе.
3. В рамках деятельности Рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц можно отчетливо проследить тенденцию формирования субправа, т.е. новой категории рекомендаций, которым в силу сложившейся практики, молчаливо признаваемой государствами - членами ОЭСР, придается значение квазиобязательств.
4. Стремление России к вступлению в ОЭСР и участие в Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок, очевидно, потребовали от России в октябре 2013 г. доклада о прохождении Российской Федерацией оценки по второй фазе, учета данных подходов ОЭСР и к системе российского законодательства в части имплементации указанной Конвенции.
Центральным объектом оценки должны являться международные договоры соответствующей направленности, причем как их отдельные международно-правовые нормы, особо значимые для государства в политике противодействия коррупции, так и весь международный договор в целом, в системной связи и совокупности всех содержащихся в нем норм, что особо важно для международного антикоррупционного сотрудничества.
В то же время ввиду отсутствия единых подходов к пониманию международных антикоррупционных стандартов международные межправительственные организации не всегда совпадают во мнениях при реализации оценочных механизмов выполнения таких стандартов, в большей степени ориентируются на свои, выработанные в рамках собственной процедуры и под эгидой собственного конвенционного регулирования международные антикоррупционные стандарты регионального характера, в отдельных случаях нивелируя международные антикоррупционные стандарты универсального характера, выработанные в рамках Конвенции ООН против коррупции.
Ряд международных обязательств в сфере противодействия коррупции, вытекающих из международных конвенций, при их имплементации в национальное законодательство государств служат основой для формирования общепризнанных международных антикоррупционных стандартов. Среди них можно выделить международные стандарты служебного поведения должностных лиц, международные антикоррупционные запреты и ограничения для публичных должностных лиц, международные антикоррупционные стандарты финансовой отчетности и контроля за легализацией (отмыванием) незаконно полученных денежных средств. При этом реализация международных антикоррупционных стандартов предполагает осуществление мониторинга различных процессов выполнения международных обязательств в сфере противодействия коррупции, включая самооценку, контрольные стадии и уровни (раунды, фазы).
В настоящее время мероприятия по мониторингу (оценке) выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции являются общепризнанным международно-правовым контрольным механизмом, что отражено, в частности, в международных договорах и актах ОЭСР.
Необходимо учитывать, что формирование международного контрольного механизма, а значит, и механизма международного мониторинга (оценки) выполнения государствами соответствующих международных обязательств является межгосударственным процессом. Это означает, что для его эффективного функционирования необходимы согласование воль государств и передача части национальных полномочий для формулирования рекомендаций и иных заявлений в отношении оцениваемого государства. Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что юридическая оценка в механизме международного мониторинга (оценки) проявлений коррупции неразрывно связана с политическим восприятием государства на международной арене по определенным показателям.
В связи с этим влияние на формирование политического имиджа государства может осуществляться рядом международных акторов, в том числе неправительственными организациями.
Следует отметить, что в фокусе исследования будут именно международные договоры, принимаемые под эгидой ряда международных межправительственных организаций и влекущие для государств-членов международные обязательства в сфере противодействия коррупции.
Так, общими индикаторами оценочных антикоррупционных механизмов, на основании которых международной межправительственной организацией (ММПО) оценивается выполнение взятых на себя государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции, являются:
- правовые индикаторы;
- политические индикаторы;
- социально-общественные индикаторы;
- информационные индикаторы.
Ключевым элементом действенной кампании по борьбе с коррупцией является обмен информацией и опытом, касающимися национальных, региональных и международных разработок и инициатив, осуществленных странами, международными организациями и гражданским обществом. Отдел ОЭСР по борьбе с коррупцией создал один из крупнейших в мире информационных центров по проблемам коррупции и взяточничества - Антикоррупционный онлайн-центр ОЭСР (OECD Anti-Corruption Ring Online или AnCorR). Его задачей является содействие притоку и распространению информации с тем, чтобы расширить участие в основных антикоррупционных мероприятиях, проводимых ОЭСР, и создать благоприятные условия для поддержания непрерывного диалога <1>.
--------------------------------
<1> Противодействие коррупции и модернизация государственного управления: опыт России: аналитический доклад / Под ред. И.Н. Барцица. М.: РАНХиГС, 2011. С. 41.
В свою очередь, правовые индикаторы включают в себя следующие подкритерии, которые раскрывают подходы конкретной ММПО к оценке выполнения определенных международных обязательств (конвенционных норм) в данном государстве. Среди наиболее важных правовых индикаторов оценочных антикоррупционных механизмов следует выделить:
- уровень имплементации антикоррупционных конвенций применительно практически к каждой норме;
- восприятие законодательством государства подобных норм за счет использования определенного способа (канала) имплементации (отсылка, полная или частичная инкорпорация, трансформация, адаптация и др.);
- применение конвенционных норм в правовой системе государства с учетом анализа деятельности правоохранительных органов;
- толкование конвенционных норм уполномоченными органами государства (высшими судами);
- динамика правоприменения международных конвенций в сфере противодействия коррупции с учетом оценки статистических данных и сопоставления данных, полученных от правоохранительных органов, и судебной практики (например, по количеству доведенных до суда уголовных дел, возбужденных за совершение коррупционных преступлений; количество оправдательных приговоров и т.д.);
- качество и соразмерность санкций, применяемых судебными органами государства за совершение коррупционных преступлений и правонарушений (конфискация, запрещение занятия определенной должности, арест и т.д.).
Указанный перечень критериев, которые применяются экспертами ММПО для оценки правовой составляющей выполнения государством международных обязательств в сфере противодействия коррупции, не является исчерпывающим, поскольку нами обозначен наиболее часто встречаемый при экспертной работе набор индикаторов, выражающийся как при письменной, так и при устной оценке.
В то же время, на наш взгляд, правовые индикаторы должны являться центральными, положенными в основу объективной оценки государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции со стороны ММПО. Для проведения всесторонней оценки эксперты от ММПО учитывают правовые индикаторы в непосредственной связи с политическими индикаторами, которые отражают взаимосвязь власти, общества и государства сквозь призму международных отношений и международной политики. В связи с этим, по нашему мнению, политические индикаторы имеют элементы субъективной оценки и не должны быть положены во "главу угла" при соответствующей работе экспертов ММПО. На практике при проведении оценочных раундов политические индикаторы проявляются таким образом, что нарушают допустимое соотношение с правовыми критериями, в результате чего возникает субъективный дисбаланс, мешающий государству получить объективную и беспристрастную оценку в части исполнения международных антикоррупционных обязательств.
Например, Рабочая группа по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок, действующая при ОЭСР, приглашает на заслушивание оценочных отчетов по государству руководителей органов государств (министерства юстиции, генеральной прокуратуры и др.).
При проведении оценок в рамках различных ММПО государствам, как правило, предоставляется право давать устные и письменные комментарии по вопросам, поставленным перед ними экспертами ММПО. Письменные ответы на вопросы с комментариями объединяются в отчеты, которые после их обсуждения в необходимых случаях корректировки и одобрения включаются в итоговый отчет по стране, публикуемый от имени данной организации. В связи с этим подготовка компетентными органами государства письменных отчетов по выполнению предусмотренных международными конвенциями требований является очень важной как для политической, так и правовой оценки государства.
Таким образом, в качестве смежного, т.е. политико-правового индикатора, можно обозначить такой важнейший критерий оценки ММПО выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции, как выбор концепции составления и презентации страновых отчетов, подготавливаемых государствами в соответствии с различными раундами (фазами) оценок.
При подготовке и презентации страновых отчетов на заседаниях специализированных органов ММПО оцениваемое государство защищает свой отчет для создания максимально благоприятной и высокой оценки о выполнении взятых на себя антикоррупционных обязательств.
Практика деятельности ОЭСР показывает, что важное значение при подготовке и обсуждении подобных отчетов, а в итоге и для промежуточной оценки по определенной фазе (раунду) имеют социально-общественные индикаторы, под которыми нами понимаются социально-общественные уровни восприятия коррупции в стране различными стратами (социальными группами), включая представителей:
- органов государственной власти;
- бизнес-сообщества;
- науки;
- медицины, культуры, образования и др. групп.
Так, эксперту из Рабочей группы по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц достаточно лишь указать выбранный им источник, не мотивируя его выбор, чтобы его мнение было внесено в итоговый страновый отчет. При этом если государства в консенсуальном порядке (как правило, "минус один голос" оцениваемого государства) не возражают против использования отличных от официальных иных источников, то последние используются для оценки государства в части выполнения соответствующих международных обязательств.
§ 3. Сравнительно-правовой анализ оценочных
антикоррупционных механизмов международных
межправительственных организаций
А.В. ФЕДОРОВ, А.А. КАШИРКИНА, А.Н. МОРОЗОВ
Организация Объединенных Наций. С точки зрения исследования методики оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции и анализа оценочных антикоррупционных механизмов в деятельности международных организаций несомненный интерес представляет опыт ООН как уникального актора международных отношений, в сферу деятельности которого на основании Конвенции ООН против коррупции входят вопросы противодействия коррупции. Кроме того, под эгидой ООН разработаны и иные документы, в том числе рекомендательного характера, направленные на формирование подходов к противодействию коррупции.
Так, Управлением Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности разработана Глобальная программа по борьбе с коррупцией - план действий <1>. В этой Глобальной программе содержится методология, разработанная в целях сбора данных для оценки коррупции. К такого рода данным относятся следующие:
--------------------------------
<1> http://www.uncjin.org/CICP/Corrupti_e.pdf
- обзор международных исследований и анализа коррупции и антикоррупционных мероприятий;
- анализ результатов уличных опросов граждан об их опыте коррупции и взяточничества;
- сбор, анализ и обновление исследований в сфере борьбы с коррупцией в бизнесе;
- исследование "высокого" уровня коррупции, включая анализ структуры коррупционных сетей, созданных на высоких уровнях, в том числе с участием организованной преступности, посредством подборки тематических исследований в выбранных группах опытных работников правоохранительных и судебных органов;
- исследование среди работников системы уголовной юстиции в отношении коррупции и ее восприятия;
- анализ следственных и судебных дел в отношении коррупции;
- анализ уголовной статистики в сфере коррупции;
- анализ законодательных положений о противодействии коррупции;
- анализ работы средств массовой информации в сфере противодействия коррупции;
- интервью с представителями судебной власти, сотрудниками правоохранительных органов, жертвами и свидетелями коррупционных правонарушений, представителями бизнес-сообщества;
- разработка и реализация мониторинга коррупции;
- создание международной базы данных в сфере коррупции под эгидой ООН <1>.
--------------------------------
<1> http://www.uncjin.org/CICP/Corrupti_e.pdf
Кроме того, в рассматриваемой Глобальной программе содержатся предложения по разработке и применению международного механизма мониторинга по борьбе с коррупцией.
Так, международный механизм антикоррупционного мониторинга призван способствовать осуществлению конкретных мер для борьбы с коррупцией. Что касается создания и функционирования такого мониторингового механизма, то особо подчеркивается, что он будет действовать во внутригосударственных рамках и, соответственно, является исключительно элементом технической помощи, а не международно-правовым документом. Вместе с тем указывается, что целесообразно проведение подобного мониторинга включать в международные договоры регионального характера, например в качестве специального протокола <1>.
--------------------------------
<1> http://www.uncjin.org/CICP/Corrupti_e.pdf
Напомним, что под эгидой ООН действует важнейший международный договор в антикоррупционной сфере - Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. То обстоятельство, что в настоящее время в Конвенции участвует 170 государств, говорит о том, что ее положения следует воспринимать как универсальные международные антикоррупционные стандарты. При этом такие стандарты, как нам представляется, должны быть основополагающими международными стандартами в сфере борьбы с коррупцией, так как их признает посредством участия в Конвенции подавляющее большинство государств земного шара. Таким образом, международные антикоррупционные стандарты, объективированные в Конвенции ООН против коррупции, представляют собой общепризнанные нормы международного права, т.е. такие его положения, на которых зиждется сотрудничество государств в сфере противодействия коррупции.
Правовой статус ООН как универсальной международной организации предопределяет и "удельный вес" антикоррупционных стандартов ООН в системе международно-правового регулирования. Представляется, что широкий состав государств - участников Конвенции ООН против коррупции обусловливает наибольший радиус действия и производность международных стандартов противодействия коррупции, разрабатываемых и принимаемых по линии международных региональных объединений и организаций.
В целях исследования методики оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции следует отметить, что в соответствии со ст. 63 Конвенции ООН против коррупции учреждается Конференция государств - участников Конвенции в целях расширения возможностей этих государств и сотрудничества между ними для достижения целей, установленных в настоящей Конвенции, а также содействия осуществлению настоящей Конвенции и проведения обзора хода ее осуществления.
Как отмечает Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН), создание нового механизма мониторинга за соблюдением Конвенции представляет собой прорыв в глобальной кампании по борьбе с коррупцией. При этом особо подчеркивается, что благодаря такому механизму мониторинга знания об усилиях по борьбе с коррупцией будут основываться на фактах, а не на восприятии. В соответствии с новым механизмом каждые пять лет все государства-участники будут проходить проверку на предмет выполнения своих обязательств по Конвенции. На основе самооценки и коллегиального обзора механизм поможет выявить пробелы в национальных антикоррупционных законах и практике. В поддержку механизма мониторинга УНП ООН разработало новейшее программное обеспечение для самооценки, которое позволяет выявлять сильные и слабые стороны государств в борьбе с коррупцией, а также точно определять, где требуется техническая помощь <1>.
--------------------------------
<1> http://www.unodc.org/unodc/ru/corruption/index.html?ref=menuside
В соответствии с п. 7 ст. 63 Конвенции Конференция на своей третьей сессии, проходившей в Дохе 9 - 13 ноября 2009 г., учредила Механизм обзора хода осуществления Конвенции. Этот Механизм был создан также согласно п. 1 ст. 4 Конвенции, в котором говорится, что государства-участники выполняют свои обязательства согласно Конвенции в соответствии с принципами суверенного равенства и территориальной целостности государств и невмешательства во внутренние дела других государств. При этом Механизм обзора функционирует в форме межправительственного процесса с общей целью оказывать государствам-участникам содействие в осуществлении Конвенции.
Обзор хода осуществления Конвенции Российской Федерацией основывается на ответах Российской Федерации на комплексный контрольный перечень вопросов для самооценки, а также всей дополнительной информации, представленной в соответствии с п. 27 Механизма обзора, и результатах конструктивного диалога между правительственными экспертами из Украины, Эквадора и Российской Федерации посредством телефонных конференций, сообщений по электронной почте.
Посещение страны с согласия Российской Федерации было проведено с 10 по 11 августа 2012 г. В ходе странового визита были проведены встречи с представителями Генеральной прокуратуры РФ, Верховного Суда РФ, Администрации Президента РФ, Министерства юстиции РФ, Следственного комитета РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы по финансовому мониторингу РФ, Министерства иностранных дел РФ <1>.
--------------------------------
<1> http://genproc.gov.ru/anticor/doks/
В числе Рекомендаций Российской Федерации были представлены следующие наблюдения с целью дальнейшего улучшения механизмов международного сотрудничества:
- продолжить усилия по активной практике заключения и использования двусторонних и многосторонних соглашений с другими государствами с целью улучшения эффективности различных форм международного сотрудничества;
- продолжить усилия по дальнейшему улучшению существующей системы управления делами по коррупционным преступлениям с целью обеспечения того, чтобы статистика и другая практическая информация по международному сотрудничеству систематически собирались и использовались для дальнейшего улучшения эффективности механизмов международного сотрудничества <1>.
--------------------------------
<1> Доклад об обзоре Российской Федерации, проведенном Украиной и Эквадором; обзор хода осуществления Российской Федерацией статей 15 - 42 главы III "Криминализация и правоохранительная деятельность" и статей 44 - 50 главы IV "Международное сотрудничество" Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в отношении цикла обзора 2010 - 2015 // http://genproc.gov.ru/anticor/doks/.
Как отмечает А.Э. Буксман, Российская Федерация с самого начала принимала активное участие в разработке как самой Конвенции ООН против коррупции, так и механизма оценки ее выполнения, в том числе специального программного обеспечения. Первый цикл обзора рассчитан на пять лет и посвящен оценке выполнения государствами-участниками положений Конвенции, касающихся криминализации, правоохранительной деятельности и международного сотрудничества.
В связи с этим механизм оценки выполнения Конвенции ООН против коррупции осуществляется следующим образом. Сначала проводится "кабинетный обзор", который основывается на ответах на комплексный контрольный перечень вопросов для самооценки и на дополнительной информации, предоставленной государством, в отношении которого проводится обзор <1>.
--------------------------------
<1> Не все на продажу // http://www.rg.ru/2013/04/10/buxman.html.
После получения результатов "кабинетного обзора" государства-участника, в отношении которого проводится обзор, Секретариат организует телефонную конференцию или видеоконференцию для правительственных экспертов государств-участников, проводящих обзор (определяемых путем жеребьевки), и государства-участника, в отношении которого проводится обзор. В ходе конференции правительственные эксперты представляют свои части "кабинетного обзора" и разъясняют сделанные выводы.
По договоренности "кабинетный обзор" может быть дополнен другими средствами, такими как посещение страны или проведение совместной встречи в отделении ООН в Вене.
На заключительном этапе процесса обзора правительственные эксперты готовят проект странового доклада об обзоре и направляют его государству-участнику, в отношении которого проводится обзор. В докладе указываются успешные результаты и виды практики, а также определяются трудности и приводятся Комментарии в отношении осуществления Конвенции <1>.
--------------------------------
<1> Не все на продажу // http://www.rg.ru/2013/04/10/buxman.html.
Секретариат направляет проект странового доклада об обзоре государству, в отношении которого проводится обзор, для получения согласия. В случае несогласия проводятся переговоры между государством, в отношении которого проводится обзор, и правительственными экспертами для достижения консенсуса в отношении окончательного варианта доклада. Затем готовится и согласовывается резюме доклада, содержащее краткие выводы по результатам проведенного обзора.
По результатам обзора осуществления Конвенции ООН против коррупции в Российской Федерации подавляющее большинство норм Конвенции признаны реализованными в российском законодательстве, а высказанные рекомендации по совершенствованию российской системы противодействия коррупции не требуют существенных изменений законодательства и правоприменительной практики <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Сравнительное изучение уже подготовленных и распространенных ООН докладов по ряду европейских стран, в том числе участвующих в работе ГРЕКО, в частности Швейцарии, Финляндии, США, показало, что высказанные в их адрес рекомендации больше по количеству и жестче по характеру предложенных мер, чем те, что высказаны в адрес России.
Таким образом, как заключает А.Е. Буксман, это позволяет говорить о том, что подготовка российского доклада в рамках ооновского механизма ознаменовала значительные достижения России в области имплементации международных антикоррупционных стандартов <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
В связи с этим мы можем констатировать, что согласно результатам обзора осуществления Конвенции ООН против коррупции в Российской Федерации российская правовая и институциональная системы достаточно эффективно реализуют международные обязательства, вытекающие из Конвенции. При этом необходимо учитывать, что, как указывалось выше, Конвенция ООН против коррупции является универсальным международным договором антикоррупционной направленности, а ее значение в системе международно-правового противодействия коррупции наиболее велико.
Кроме того, с точки зрения мониторинга реализации Конвенции ООН против коррупции важнейшее значение имеет то обстоятельство, что Российская Федерация активно участвовала в разработке механизма оценки выполнения Конвенции. Таким образом, в отличие от системы мониторинга ГРЕКО и ОЭСР Россия не просто присоединилась к уже действующим механизмам, а сама выступила активным участником их разработки и создания. Это особенно значимо в связи с тем, что государству для защиты своих национальных интересов гораздо выгоднее стоять у истоков создания соответствующих международных механизмов, в данном случае в сфере противодействия коррупции, а не присоединяться к уже функционирующим, которые созданы другими государствами. Иллюстрацией этого тезиса как раз и служит оценка выполнения Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции.
</1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1>
|
