Глава I. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ
§ 1. Международно-правовой статус ОЭСР и история ее создания
А.А. КАШИРКИНА
Сотрудничество государств в современном мире является одной из базовых составляющих международных отношений и опорой международного права. Принцип сотрудничества государств как общепризнанный принцип международного права неразрывно связан с другим императивным принципом - принципом соблюдения международных обязательств (pacta sunt servanda). Наиболее отчетливо оба эти принципа проявляются в работе международных межправительственных организаций (далее - ММПО), которые благодаря полномочиям, делегированным государствами руководящим органам международных организаций, принимают решения, обязательные для всех государств-участников, а также заключают международные договоры, являющиеся в настоящее время основным источником международного права. На международной арене функционирует большое количество международных межправительственных организаций, занимающихся самыми различными вопросами международного сотрудничества: от ОЭСР до Международной антикоррупционной академии, которая также имеет статус ММПО.
Радиус действия современных международных межправительственных организаций и диапазон их правового охвата также весьма разнообразны: от универсальной, занимающейся вопросами поддержания мира и безопасности на всей планете Организации Объединенных Наций, до региональных организаций определенного географического района: Европейский союз, ОАГ, АТЭС, ЛАГ, АСЕАН и др.
В структурном отношении современное международное сообщество представляется в определенной степени гетерогенным. Действительно, в целом оно состоит, с одной стороны, из государств, а с другой - из международных, или, лучше сказать, межправительственных, организаций. Среди членов международного сообщества государства имеют весьма большое значение, они и в настоящее время выступают как основные действующие лица на сцене международной жизни <1>. Международные отношения в период глобализирующихся связей в международном сообществе немыслимы без таких globalplayers, которые "однажды начнут играть действенную роль в политике, чтобы способствовать транснациональной интеграции и брать на себя ответственность за все более плотное сплетение международных организаций, конференций, практик" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Кольяр К. Международные организации и учреждения. М., 1972. С. 27 - 28.
<2> Хабермас Ю. Расколотый Запад. М., 2008. С. 26.
В XXI веке международные организации являются активными участниками международных отношений. "Вопрос о международной организации, или об устройстве совместной и коллективной жизни государств, относится к самым трудным, но и важным вопросам в области науки о государстве. Его справедливо называют конечною проблемою международного права" <1>. Как отмечал еще в начале прошлого века А. Ященко, "история человечества представляет собой величественную картину постепенного объединения людей, неустанного роста политической организованности" <2>.
--------------------------------
<1> Камаровский Л. Обзор современной литературы по международному праву. М., 1887. С. 253.
<2> Ященко А. Международный федерализм. Идея юридической организации человечества в политических учениях до конца XVIII века. М., 1909. С. 350.
В то же время следует заметить, что на рубеже XX - XXI вв. международные экономические отношения государств приобрели совершенно новое качество. Одновременно происходящие процессы глобализации мировой экономики в разных уголках земного шара сопровождаются регионализацией - экономическим сближением государств по территориальному признаку. При этом экономический регионализм наиболее отчетливо проявляется в двух основных формах: экономическом сотрудничестве и региональной интеграции. В мире существует 240 интеграционных объединений. Но экономических в полном смысле этого слова объединений или союзов среди них не так много; самые известные - Европейский союз, североамериканский НАФТА, южноамериканский МЕРКОСУР <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мишальченко Ю.В., Белоусов С.Н., Гудалов Н.Н. Государства ЕЭП: дела. Проблемы. Планы // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2012. N 11. С. 55.
Особое место в современной международной системе занимает ОЭСР. По своей юридической природе она представляет собой международную межрегиональную экономическую организацию стран с развитой экономикой регионов Европы, Северной Америки и Тихоокеанского бассейна <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чжин Ю. Международно-правовые вопросы деятельности Организации экономического сотрудничества и развития: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 2.
Так, ОЭСР как ММПО учреждена в соответствии с Конвенцией об Организации экономического сотрудничества и развития от 14 декабря 1960 г. (далее - Конвенция ОЭСР). Вместе с тем предшественником ОЭСР с 1948 по 1961 г. являлась Организация европейского экономического сотрудничества, координировавшая помощь пострадавшим от Второй мировой войны европейским странам. История этой международной межправительственной организации началась с того, что в июне 1947 г. по инициативе британского и французского министров иностранных дел была созвана межправительственная конференция.
По итогам конференции 16 ее участников (Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Греция, Ирландия, Исландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Турция, Франция, Швейцария, Швеция) учредили Комитет по европейскому экономическому сотрудничеству. В задачи Комитета входили подготовка и представление заинтересованным государствам четырехгодичного плана восстановления европейской экономики. Комитету вменялась в обязанность оценка предполагаемого размера американской денежной помощи, необходимой для преодоления кризиса западноевропейской экономики. В рамках Комитета для детальной проработки вопросов создавались вспомогательные комиссии.
Политическим центром принятия решений в организации являлся Исполнительный комитет из представителей пяти государств (Великобритания, Франция, Италия, Нидерланды и Норвегия), в котором доминировали первые два государства. Подготовленный Комитетом доклад в силу разногласий между его участниками (прежде всего по поводу интеграции, создания таможенного союза, будущего статуса Германии и создания межгосударственной организации для контроля за эффективным распределением и использованием финансовых ассигнований плана Маршалла) вызвал недовольство США. Поиски взаимоприемлемых форм продолжались.
В итоге был достигнут компромисс, и в апреле 1948 г. государства, участвовавшие в деятельности Комитета, учредили Организацию европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС). В 1950 году к ОЕЭС присоединилась ФРГ, в 1958 г. - Испания. США и Канада с 1950 г. стали ассоциированными членами этой организации <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Калиниченко П.А. Комментарий к Конвенции об учреждении Организации экономического сотрудничества и развития. URL: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/eur_int_law/oecd.htm.
В последнее время своего существования ОЕЭС предпринимала активные действия, направленные на стимулирование экономического сотрудничества между государствами-участниками посредством либерализации торговли и создания системы многосторонних расчетов. Мероприятия ОЕЭС по восстановлению конвертируемости валют привели к созданию в 1950 г. Европейского платежного союза и заключению в 1956 г. Европейского валютного соглашения. Кроме того, в 1950 г. был принят Кодекс либерализации торговли, который значительно снизил количественные ограничения в торговле между странами-участниками <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://oecdru.org/oecd_sys.html.
С точки зрения исторического развития ОЭСР следует отметить, что участниками Конвенции ОЭСР в 1960 г. были 20 государств: Республика Австрия, Королевство Бельгия, Канада, Королевство Дания, Французская Республика, Федеративная Республика Германия, Королевство Греция, Республика Исландия, Ирландия, Итальянская Республика, Герцогство Люксембург, Королевство Нидерландов, Королевство Норвегия, Португальская Республика, Испания, Королевство Швеция, Швейцарская Конфедерация, Турецкая Республика, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Соединенные Штаты Америки.
В настоящее время в состав ОЭСР входят уже 34 государства, среди которых, помимо 20 государств, ее основавших, также Австралия, Венгрия, Израиль, Корея, Мексика, Новая Зеландия, Польша, Словакия, Словения, Финляндия, Чехия, Чили, Эстония и Япония.
Таким образом, состав государств - участников ОЭСР достаточно широкий и включает в себя страны, располагающиеся по всей планете, с различным уровнем экономического развития, самобытными культурными традициями, особенностями правовых и общественно-политических систем.
Отметим, что концептуальные основы современного расширения ОЭСР заложены в Стратегии расширения и охвата, подготовленной в соответствии с докладом председателя глав делегаций Рабочей группы по стратегии расширения Сейчиро Нобору <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.oecd.org/globalrelations/globalrelationsstrategy/37434513.pdf.
Так, согласно указанной Стратегии сформулированы специальные критерии, на основании которых производится отбор потенциальных государств-членов для вступления в ОЭСР:
- общность подходов (Like-mindedness);
- значимость на международной арене (Significant player);
- взаимная выгода (Mutual benefit);
- глобальные соображения (Global considerations).
Указанные критерии предопределяют в первую очередь необходимый экономический уровень государств, претендующих на членство в ОЭСР, а также наличие соответствующе развитых демократических институтов, эффективного законодательства и правоприменительной практики. В связи с этим одним из важнейших направлений деятельности ОЭСР является оценка государств - членов ОЭСР, а также государств-наблюдателей, претендующих на вступление в ОЭСР, в части реализации ими международно-правовых норм, закрепленных в различных Конвенциях ОЭСР. В частности, визиты стран-оценщиков предусмотрены в соответствии с выполнением Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 17 декабря 1997 г. Российская Федерация с момента присоединения к указанной Конвенции в соответствии с Федеральным законом от 1 февраля 2012 г. N 3-ФЗ является государством, оценка имплементационного законодательства которого на предмет реализации данной Конвенции осуществляется странами-оценщиками, входящими в Рабочую группу ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, по фазам - специальным периодам, опосредующим конкретный этап оценки при осуществлении Россией определенных имплементационных мероприятий по реализации положений указанной антикоррупционной Конвенции ОЭСР. Данные вопросы целесообразно рассмотреть в отдельном параграфе настоящей работы.
Возвращаясь к анализу правового статуса ОЭСР, подчеркнем, что центральные направления ее деятельности опосредованы через поставленные перед данной организацией цели и задачи. Так, в соответствии со ст. 1 Конвенции ОЭСР целью данной международной межправительственной организации является обеспечение политик, направленных:
- на достижение высокого устойчивого экономического роста и уровня занятости, повышение стандарта жизни в государствах-членах при сохранении финансовой стабильности, а также содействие развитию мировой экономики;
- содействие дальнейшему экономическому подъему в государствах-членах, а равно и развивающихся странах;
- содействие расширению мировой торговли на взаимной недискриминационной основе в соответствии с международными обязательствами.
Исходя из содержания одной из основополагающих статей Конвенции, определяющей те сферы, в которых сотрудничают государства-участники, можно сделать вывод, что экономические аспекты являются преобладающими и предопределяющими для всего взаимодействия государств в рамках ОЭСР.
Это подтверждается и ст. 2 Конвенции, которая устанавливает, что для достижения целей ОЭСР государства-члены соглашаются с тем, что они будут как на индивидуальной, так и на коллективной основе:
- обеспечивать эффективное использование своих экономических ресурсов;
- обеспечивать развитие своих ресурсов в научной и технологической сфере, поощряя исследования и гарантируя профессиональное обучение;
- проводить политику, нацеленную на достижение экономического роста, внутренней и внешней финансовой стабильности и позволяющую избежать развития, которое может подвергнуть опасности их экономики или экономики других стран;
- прилагать усилия к снижению или отмене препятствий в обмене товарами и текущих платежах, а также к поддержанию и расширению процесса либерализации передвижения капитала;
- соответствующими средствами содействовать экономическому развитию как в государствах-членах, так и в развивающихся странах, в частности путем притока капиталов в эти страны, принимая во внимание важность технической помощи их экономикам и сохранение роста экспортных рынков.
Особо следует остановиться на ст. 5 Конвенции ОЭСР, которая прямо устанавливает, что для достижения своих целей Организация может:
- принимать решения, которые, если не предусмотрено иное, обязательны для всех государств-членов;
- давать рекомендации государствам-членам;
- заключать соглашения с государствами-членами, государствами, не являющимися членами и международными организациями.
В данном случае можно констатировать, что ОЭСР обладает международной правосубъектностью, имеет международную право- и дееспособность, которая выражается в праве ОЭСР принимать как юридически обязательные для государств-членов решения, так и рекомендации, не имеющие обязательного характера, а также заключать от своего имени (либо под своей эгидой) международные договоры, причем не только с государствами, входящими в состав ОЭСР, но и с государствами, не являющимися ее членами, а также иными международными организациями.
Анализ международной договорной правоспособности ОЭСР позволяет сделать важный вывод о том, что, будучи закрепленной в Договоре об Организации экономического сотрудничества и развития в 1960 г., она была юридически отражена в указанном международном договоре почти за 26 лет до принятия Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями, которая была принята 21 марта 1986 г. и до сих пор не вступила в силу из-за недостающего пока количества ратификаций или присоединений к указанной Конвенции, осуществленных государствами.
В связи с этим можно обоснованно полагать, что подход к международно-правовому статусу ОЭСР на момент заключения Договора об Организации экономического сотрудничества и развития, который стал для нее учредительным договором, по сути, являлся для 1950 - 1960-х гг. весьма прогрессивным, а консенсус, к которому пришли государства при принятии указанного договора, заслуживает особой положительной оценки, поскольку дискуссии вокруг вопроса о правосубъектности международных организаций на тот период были чрезвычайно остры даже по базовым подходам, включая право ММПО на заключение международных договоров.
В настоящее время в доктрине международного права признано, что заключение международных договоров является той характеристикой международной правоспособности актора, которой наделены исключительно субъекты международного права. Именно заключение международных договоров наиболее отчетливо и рельефно выражает волю субъекта международного права, его намерения во взаимоотношениях с другими государствами и ММПО, а также деятельность по формированию международно-правовых норм. Хотя такое отношение к правоспособности международных организаций по заключению международных договоров получило свое признание далеко не сразу.
В 1935 году гарвардский проект Конвенции о праве договоров исключал из сферы ее применения соглашения международных организаций в силу их "анормального характера и трудности формулирования общих правил, которые могли быть применены к этому классу соглашений, несомненно являющихся договорами sui generis" <1>. А уже в 1950 г. Дж. Брайерли приходит к выводу, что в настоящее время невозможно игнорировать этот класс соглашений или видеть в их существовании анормальное явление международных отношений, и включает международные организации в сферу применения Конвенции о праве договоров, проект которой он представил в Комиссию международного права ООН.
--------------------------------
<1> Цит. по: Шибаева Е.А. Правовой статус межправительственных организаций. М., 1972. С. 140.
На Венской конференции ООН по праву международных договоров при разработке проекта указанной Конвенции делегация США, поддержанная представителями Англии, Италии, Австралии, Канады и др., предложила распространить Конвенцию о праве договоров на соглашения, заключаемые международными организациями. Внесенная США поправка к ст. 1 Конвенции вызвала возражение ряда делегаций, в том числе СССР, Швеции, Франции, Уругвая, Чехословакии, Афганистана и др. Это объяснялось тем, что соглашения международных организаций имеют свою специфику, и поэтому принятие поправки США означало бы пересмотр всего проекта Конвенции, разработанного Комиссией международного права, что могло сорвать работу конференции в целом. В результате американская поправка не была учтена, а проект ст. 1 Конвенции был принят пленарным комитетом конференции в редакции Комиссии международного права ООН <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 141.
Дискуссия по вопросу специфики международных договоров, заключаемых международными организациями, долгое время оставалась актуальной для отечественной и зарубежной науки международного права. Вопрос об источниках договорной правоспособности международных организаций являлся одним из главных вопросов при кодификации договорного права международных организаций как в рамках Комиссии международного права, так и на Конференции ООН 1986 г. по праву договоров между государствами и международными организациями или международными организациями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988. С. 68 - 69.
Тем не менее проделанный ММПО эволюционный путь развития не мог не привнести в теорию международного права убежденность в том, что международные организации, наделенные международной правосубъектностью, по вопросам, определенным учредительными договорами этих организаций и подпадающим под их компетенцию, в строгом соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права могут заключать международные договоры с государствами или иными субъектами международного права.
В то же время необходимо понимать, что право международных организаций, в том числе по заключению международных договоров, качественно отличается от аналогичного права, присущего государствам как первичным субъектам международного права. Реализация договорной правоспособности международными организациями - процесс, являющийся также специфичным и во многом зависящим от уставной деятельности международной организации, поэтому международная правоспособность по заключению международных договоров международными организациями <1> должна рассматриваться применительно к каждой организации в отдельности в целях выявления особенностей, общих либо отличительных черт по сравнению с договорной правоспособностью государств.
--------------------------------
<1> Международная правоспособность международных организаций по заключению международных договоров нередко называется в науке международного права договорной правоспособностью.
Таким образом, "договорная правоспособность - наиболее убедительное свидетельство международной правосубъектности международных организаций. Общее международное право, как известно, не содержит норм, которые запрещали бы наделять международные организации качеством международной правосубъектности. Поэтому государства правомочны это делать. Но вопрос об объеме международных прав и обязанностей организации, как и вопрос об источниках ее договорной правоспособности, на практике решается по-разному, применительно к каждой организации в отдельности" <1>.
--------------------------------
<1> Шибаева Е.А., Поточный М. Указ. соч.
Следовательно, предусмотренная в Договоре об Организации экономического сотрудничества и развития 1960 г. международная правосубъектность ОЭСР является полной, имеющей все составляющие для выражения международной организацией своей воли на международной арене как субъектом международного права, которая ретранслируется прежде всего при заключении от имени организации международных договоров.
Что касается иных особенностей международно-правового статуса ОЭСР, то в соответствии со ст. 19 Конвенции ОЭСР ее правоспособность, включая привилегии, изъятия и иммунитеты, статус служащих и представителей государств - членов ОЭСР, регламентируется Дополнительным протоколом N 2.
При этом Дополнительный протокол N 2 является достаточно лапидарным международно-правовым документом, устанавливающим, что ОЭСР должна обладать правоспособностью и она, ее должностные лица, а также представители государств-членов имеют право на привилегии, льготы и иммунитеты в соответствии со следующим порядком:
- на территории государств - членов Конвенции об Организации европейского экономического сотрудничества от 16 апреля 1948 г. правоспособность, привилегии, льготы и иммунитеты устанавливаются в порядке, предусмотренном в Дополнительном протоколе N 1 к указанной Конвенции;
- в Канаде правоспособность, привилегии, льготы и иммунитеты устанавливаются в соответствии с соглашением или договоренностями о правоспособности, привилегиях и иммунитетах, заключенными между Правительством Канады и ОЭСР;
- в США правоспособность, привилегии, льготы и иммунитеты устанавливаются в соответствии с Указом от 27 июня 1950 г. N 10133 о международных иммунитетах Организации европейского экономического сотрудничества;
- в других местах правоспособность, привилегии, льготы и иммунитеты устанавливаются в соответствии с соглашением или договоренностями, заключаемыми между правительством соответствующей страны и Организацией <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.oecd.org/general/supplementaryprotocolno2totheconventionontheoecd.htm.
Применительно к Российской Федерации следует отметить, что 8 июня 1994 г. на основании Конвенции ОЭСР и Дополнительного протокола N 2 было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и ОЭСР о привилегиях и иммунитетах Организации в Российской Федерации (далее - Соглашение).
Согласно ст. 2 рассматриваемого Соглашения ОЭСР признается Российской Федерацией в качестве межправительственной организации.
При этом в соответствии со ст. 3 правосубъектность ОЭСР включает в себя следующие полномочия:
- заключать договоры;
- приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им;
- возбуждать дела в суде;
- получать, хранить, передавать и использовать любые средства, валюту любого рода и ценные бумаги, которые ей необходимы для реализации ее целей и функций, а также иметь банковские счета на условиях не менее благоприятных, чем те, которые предоставлены любой другой межправительственной организации.
Кроме того, Соглашение между Правительством Российской Федерации и ОЭСР о привилегиях и иммунитетах Организации в Российской Федерации регламентирует также: вопросы судебно-процессуального иммунитета; неприкосновенности имущества, помещений и архивов; освобождения от налогов и сборов; привилегии в отношении связи; привилегии и иммунитеты представителей государств-членов и наблюдателей, должностных лиц и экспертов; привилегии и иммунитеты генерального секретаря, его помощников и заместителей и т.д.
Таким образом, ОЭСР, как это предусмотрено соответствующими международно-правовыми актами, является специализированной международной межправительственной организацией со всеми присущими данным субъектам международного права качественными характеристиками и атрибутами. В то же время согласно своей юридической природе ОЭСР имеет ярко выраженные отличительные особенности и характеристики, которые опосредуются главным образом через ее институциональные механизмы и компетенцию. То, что в основе создания ОЭСР лежит международный договор, заключенный более полувека назад, придает в настоящее время данной международной организации устойчивый и весьма сбалансированный характер, а постепенно увеличивающееся количество членов свидетельствует о возрастающем интересе государств к деятельности ОЭСР и о повышении ее престижа на международной арене.
В связи с этим следует отметить, что еще в XIX в. юристы-международники подчеркивали, что юридической базой международной организации является международный договор. П. Казанский писал по этому поводу, что в основе международной организации лежит межгосударственный договор, в большинстве случаев - группа договоров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Казанский П. Всеобщие административные союзы государств. Одесса, 1897. Т. I. С. 173 - 174.
Как отмечает Х. Алварес, "международные организации - межправительственные образования, основанные в соответствии с договором, обычно состоящие из постоянного секретариата, пленарных ассамблей, в которые входят все страны-участники, и исполнительные органы с более ограниченным участием - таков феномен двадцатого века, имеющий мало общего с ранними формами институционального сотрудничества, включая античные формы" <1>. "Одним из главных признаков, отличающих международные организации от других правовых форм международного сотрудничества, - отмечает Н.Ю. Ерпылева, - является наличие у них постоянно функционирующего внутриорганизационного механизма, который присущ международной организации как институту независимо от ее юридической природы" <2>.
--------------------------------
<1> Alvarez J.E. International organizations: then and now // AJIL. Vol. 100. N 2. April. 2006. P. 324.
<2> Ерпылева Н.Ю. Международный валютный фонд как институционный механизм регулирования международной валютной системы // Право и политика. 2007. N 1. С. 87.
Вместе с тем нельзя полностью согласиться с этим мнением, поскольку юридическая природа международной организации во многом определяет различные элементы ее правосубъектности, например влияет на объем и характер полномочий, делегированных государствами данной международной организации, определяет компетенцию, закрепленную в уставных документах, соответствующую ее целям и задачам.
Как справедливо отмечает Э.Х. Аречага, "государства пришли к согласию относительно превращения значительного и постоянно растущего числа международных межправительственных организаций в самостоятельные субъекты международного права" <1>. При этом, по справедливому мнению В. Чаплинского, необходимо помнить, что правосубъектность международных организаций имеет иную природу, чем правосубъектность государств <2>.
--------------------------------
<1> Аречага Э.Х. Современное международное право. М., 1983. С. 256.
<2> См.: Polish yearbook of International Law XXVII 2004 - 2005. Warszawa, 2006. P. 58.
Таким образом, опираясь на отечественную и зарубежную доктрину международного права, можно отметить, что государства учредили ОЭСР в качестве международной межправительственной организации, функционирование которой направлено на взаимовыгодное развитие экономического взаимодействия, расширение мировой торговли, укрепление международных экономических отношений.
А.Д. Левашенко отмечает, что ОЭСР относится к категории международных экономических организаций и представляет собой в первую очередь форум, где правительства различных государств могут выражать свою точку зрения, где вырабатываются единство подхода и соответствующие рекомендации по проведению экономической политики в отдельных странах. Данная международная организация обеспечивает в основном сбор информации, публикацию статистических данных и выработку рекомендаций <1>.
--------------------------------
<1> См.: Левашенко А.Д. Согласование международно-правовых и национальных норм как фактор вступления Российской Федерации в Организацию экономического сотрудничества и развития // Журнал российского права. 2009. N 12. С. 120 - 129.
Напомним, что в соответствии со ст. 5 Конвенции об Организации экономического сотрудничества и развития для достижения своих целей ОЭСР может осуществлять следующие полномочия:
- принимать решения, которые, если не предусмотрено иное, обязательны для всех государств-членов;
- давать рекомендации государствам-членам;
- заключать соглашения с государствами-членами, государствами, не являющимися членами и международными организациями.
При этом, если Организация единогласно не предусмотрит в особых случаях иное, решения принимаются, а рекомендации даются по общему согласию всех государств-членов. Каждое государство-член имеет один голос. Если государство-член воздерживается при голосовании по решению или рекомендации, то это не препятствует принятию такого решения или рекомендации при условии, что оно будет применяться ко всем другим государствам-членам, но не к воздержавшемуся государству-члену. Ни одно решение не является обязательным для государства-члена, пока оно не будет одобрено в соответствии с требованиями его конституционных процедур. Другие государства-члены могут согласовать, что такое решение будет временно применяться к ним (ст. 6).
Таким образом, учредительный международный договор ОЭСР предусматривает принятие как юридически обязательных решений, так и рекомендаций, имеющих характер пожеланий для государств-членов и не содержащих в себе международно-правовых обязательств.
В связи с этим следует отметить, что в случае вступления Российской Федерации в ОЭСР могут возникнуть проблемы правового характера, связанные с реализацией юридически обязательных решений.
Это обусловлено тем, что Конституция РФ не определяет место в правовой системе и порядок действия во внутригосударственных отношениях решений международных организаций и их органов. Так, ч. 4 ст. 15 предопределяет порядок применения международных договоров Российской Федерации и не разрешает вопросов, связанных с решениями международных организаций и их органов. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" также не касается вопросов, связанных с применением и имплементацией решений международных организаций и их органов. Специального нормативного правового акта, регламентирующего указанную сферу общественных отношений, в Российской Федерации не принято.
Таким образом, ввиду того что решения, принимаемые ОЭСР, не являются международными договорами, на них не распространяется действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и соответствующих положений Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". Вместе с тем подобного рода решения принимаются в соответствии с международным договором, а именно согласно Конвенции ОЭСР. Отсюда следует, что решения ОЭСР в случае вступления Российской Федерации в данную международную организацию будут "входить в ткань" национальной правовой системы и подлежать добросовестному исполнению со стороны компетентных органов публичной власти. В связи с этим на юридически обязательные решения ОЭСР распространяется действие принципа добросовестного соблюдения международных обязательств.
ОЭСР как международная межправительственная организация обладает собственной институциональной структурой, включающей в себя различные органы.
Так, в соответствии со ст. 7 Конвенции об Организации экономического сотрудничества и развития Совет, формируемый всеми государствами-членами, является органом, который принимает все акты Организации. Совет может заседать в составе министров или постоянных представителей государств-членов.
При этом Совет ежегодно назначает председателя, который председательствует на заседаниях на уровне министров, и двух вице-председателей. Председатель может быть переизбран еще на один последующий дополнительный срок (ст. 8).
Также согласно ст. 9 рассматриваемой Конвенции Совет может учредить исполнительный комитет и такие вспомогательные органы, которые могут быть необходимы для достижения целей Организации. Кроме того, в число полномочий Совета входит назначение на пятилетний срок генерального секретаря, который осуществляет функции председателя Совета на заседаниях на уровне постоянных представителей. Генеральный секретарь содействует Совету всеми соответствующими способами и может направлять ему или любому другому органу ОЭСР предложения (ст. 10).
Необходимо особо отметить, что согласно ст. 11 Конвенции ОЭСР, принимая во внимание международный характер организации, генеральный секретарь, заместитель генерального секретаря и сотрудники не могут получать никаких инструкций от любого из государств-членов или любого из правительств или властей вне Организации. Указанная норма особо подчеркивает независимый, объективный и наднациональный характер функционирования ОЭСР, что повышает эффективность реализации решений, принятых в рамках ОЭСР, в правовых системах государств - членов ОЭСР.
Таким образом, ОЭСР совместно со своей предшественницей - Организацией европейского экономического сотрудничества прошла большой эволюционный путь в своем развитии, а число ее государств-участников увеличилось с 20 до 34. Причем расширение численного состава ОЭСР произошло за счет государств, принадлежащих к различным регионам мира с дифференцированной структурой экономик, своеобразными общественно-политическими и правовыми системами. Российская Федерация в настоящее время является государством-наблюдателем в ОЭСР и, соответственно, не может использовать все те преимущества, которые предоставляет полноправное членство в рассматриваемой международной организации. Более того, вступление в ОЭСР представляет собой сложнейший политико-правовой процесс, связанный с большим массивом организационных мероприятий, а также разработкой новых нормативных правовых актов.
При этом с международно-правовой точки зрения ОЭСР относится к международным межправительственным организациям и не может рассматриваться в качестве международного интеграционного объединения, поскольку не подпадает под признаки, характеризующие международно-правовую модель интеграционного объединения. В то же время полагаем, что при создании и современном функционировании ОЭСР не преследовала и не преследует цель усиленного интегративного сближения <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее о понятии и характеристиках международно-правовой модели межгосударственного интеграционного объединения в современных условиях см.: Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международно-правовые модели Европейского союза и Таможенного союза: сравнительный анализ: Монография. М., 2012.
§ 2. Основные направления деятельности ОЭСР
А.Н. МОРОЗОВ
Основные направления деятельности ОЭСР предопределяются компетенцией этой международной межправительственной организации, закрепленной в Конвенции об Организации экономического сотрудничества и развития от 14 декабря 1960 г.
В связи с этим следует отметить, что в соответствии с международно-правовой доктриной и сложившейся практикой международные межправительственные организации должны осуществлять свою деятельность исключительно в тех пределах и объемах, которые государства-участники предусмотрели в учредительных документах соответствующей организации.
Основные направления деятельности международных организаций определяются международными договорами, заключаемыми государствами - членами организаций относительно делегированной государствами данным организациям международной правосубъектности. Этот правовой постулат, ставший классическим в настоящее время, в середине XX в. разделялся далеко не всеми советскими юристами-международниками. Так, Г.И. Тункин в 1970 г. указывал, что международная действительность такова, что далеко не все межправительственные международные организации являются субъектами международного права, а объем правосубъектности тех организаций, которые ею обладают, весьма различен. В то время такой подход был совершенно справедлив, однако на данном этапе "международная правосубъектность международных организаций является общепризнанной. Она закреплена во многих международных актах и стала институтом общего международного права" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 2007. С. 30.
В западной доктрине международного права прошлого века в связи с консультативным заключением Международного суда ООН от 20 июля 1962 г. по вопросу о расходах Организации Объединенных Наций получила развитие концепция так называемой имманентной правосубъектности, или имманентной компетенции, международных организаций. Представители этой концепции считают, что международные организации являются субъектами международного права на основании общего международного права так же, как государства, и правосубъектность присуща каждой международной организации в таком же объеме, в каком она присуща государствам. Учредительный документ международной организации, согласно этой концепции, имеет лишь то значение, что она может ограничить эту свойственную любой международной организации правосубъектность в соответствии с целями организации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Seyersted F. International personality of Intergovernmental Organisations // Indian Journal of International Law. 1964. N 1. P. 19, 48.
Таким образом, современное международное право и практика функционирования государств в рамках международных межправительственных организаций исходят из того, что такого рода организации, как субъекты международного права, осуществляют свою деятельность по тем направлениям, которые определены в международно-правовых актах, устанавливающих их компетенцию. При этом расширение или сужение сфер деятельности той или иной международной организации может осуществляться как посредством внесения изменений в учредительные международные договоры, так и посредством формирования международно-правовых обычаев на основе практики государств, признаваемых в качестве таковых.
Применительно к имманентной, или подразумеваемой, компетенции международной организации следует отметить, что, на наш взгляд, осуществление такой компетенции возможно лишь в случае согласия всех государств-участников соответствующей международной организации. Вместе с тем с точки зрения практического функционирования международных организаций, подходя к этому вопросу прагматически, соответствующие коррективы, например по расширению деятельности соответствующей организации, необходимо вносить в учредительные документы с тем, чтобы нивелировать возможные коллизии и недопонимание между государствами-участниками.
Применительно к ОЭСР следует отметить, что направления деятельности этой международной межправительственной организации предопределены ее целями, в числе которых:
а) достижение высокого устойчивого экономического роста и уровня занятости, повышение стандарта жизни в государствах-членах при сохранении финансовой стабильности, а также содействие развитию мировой экономики;
б) содействие дальнейшему экономическому подъему в государствах-членах, а равно и развивающихся странах;
в) содействие расширению мировой торговли на взаимной недискриминационной основе в соответствии с международными обязательствами (ст. 1).
Таким образом, деятельность ОЭСР осуществляется в экономическом направлении, причем в широком понимании этой категории.
Основные направления деятельности ОЭСР реализуются посредством директоратов, входящих в Секретариат:
</1></1></1></1></1></1></1></1></2></1></2></1></2></1></2></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></2></1></2></1></2></1></2></1>
|
