                                                            Документ предоставлен КонсультантПлюс
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ
ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ ЗА РУБЕЖОМ:
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Ответственный редактор
И.С. ВЛАСОВ
Одобрено Ученым советом Института законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации
Рецензенты:
Шмонин А.В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления МВД Российской Федерации.
Колосова Н.М., доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
THE INSTITUTE OF LEGISLATIONS AND COMPARATIVE LAW
UNDER THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
CRIMINAL MEASURES AS REACTION
TO CORRUPTION ABROAD:
COMPARATIVE LAW RESEARCH
Editor-in-chief
I.S. VLASOV
Approved by the Scientific Council of the Institute
of Legislations and Comparative Law under the Government
of the Russian Federation
Reviewers:
Shmonin A.V., Professor, Doctor of Law, Professor of the Department of Crime investigation Management of the Academy Management of the Interior Ministry of the Russian Federation.
Kolosova N.M., Doctor of Law, Leading Reseach Fallow of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Власов И.С., ответственный редактор, кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации (введение, Германия).
Голованова Н.А., кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации (Великобритания, Испания, Италия, Словения).
Артемов В.Ю., кандидат юридических наук (Австралия, Малайзия).
Кубанцев С.П., кандидат юридических наук, доцент (Соединенные Штаты Америки).
Меньших А.А., кандидат юридических наук (Франция).
Заксон А.Ю., кандидат юридических наук (Франция).
Семыкина О.И., кандидат юридических наук (Содружество Независимых Государств).
Куликова А.А. (Испания).
Чернухина Л.С. (Канада).
AUTHORS
Vlasov I.S., editor, doctor of law, honoured lawyer of the Russian Federation (foreword, Germany).
Golovanova N.A., doctor of law, honoured lawyer of the Russian Federation (United Kingdom, Italy, Spain, Slovenia).
Artemov V.Y., doctor of law (Australia, Malaysia).
Kubantsev S.P., doctor of law, associate professor (United States of America).
Menshikh A.A., doctor of law (France).
Zakson A.Y., doctor of law (France).
Semykina O.I., doctor of law (Commonwealth Independent States).
Kulikova A.A. (Spain).
Chernukhina L.S. (Canada).
ПРЕДИСЛОВИЕ
Коррупции так много в современном мире, что только ленивый о ней не пишет и не говорит, хотя газетные сенсации не могут реально способствовать нахождению адекватных средств и методов противодействия этому социальному злу. Тем не менее нельзя не коснуться самых последних разоблачений коррупции в ряде европейских стран в самых высоких эшелонах власти.
В Италии Сильвио Берлускони осужден в апреле 2014 г. за коррупционную деятельность в бизнесе (еще до того, как стал премьер-министром) к отбыванию условного наказания в доме престарелых (ему удалось избежать лишения свободы, ибо к людям его возраста это наказание в Италии не применяется).
В Хорватии в июле 2013 г. бывший премьер-министр Иво Санадер приговорен к 10 годам тюремного заключения за коррупционные преступления (получение взяток от иностранных компаний, в частности от венгерской нефтегазовой компании MOL и австрийского банка Hypo Alpe Adria). Он стал самым высоким по должности государственным чиновником, осужденным за коррупцию в государстве - члене Европейского союза (Хорватия была принята в ЕС 1 июля 2013 г.).
Сходное положение в Словении, где после коррупционного скандала в 2014 г., в котором оказался замешан премьер-министр Словении Янеш Янса, уже две из четырех партий вышли из правительственной коалиции. В знак протеста против отказа Я. Янса подать в отставку о своем выходе из правительственной коалиции заявила и Демократическая партия пенсионеров во главе с министром иностранных дел Карлом Эрьявецом. Обвинение доказало, что Я. Янса и ряд его подчиненных получили взятку в 2 млн. долларов от финской государственной компании Patria за содействие в получении контракта на поставку бронетранспортеров (сумма контракта - 278 млн. евро).
В Румынии Верховный суд приговорил бывшего премьер-министра Адриана Нэстасе к четырем годам тюремного заключения за получение взятки. В 2012 г. он пытался покончить жизнь самоубийством после того, как его приговорили к двухлетнему заключению еще по одному уголовному делу. Таким образом, А. Нэстасе вернется в тюрьму для отбывания лишения свободы за совершение коррупционных преступлений всего через несколько месяцев после отбытия предыдущего срока по сходному обвинению <1>. В качестве позитивного момента следует указать на введение Европейским союзом особого контроля за применением в Румынии жестких мер в отношении замеченных в коррупции политических деятелей.
--------------------------------
<1> Бывший премьер Румынии Нэстасе осужден к лишению свободы на четыре года тюрьмы. URL: http://www.bbc.co.uk/russian/international/2014/01/140106_romama_ex_premier_sentenced.shtml.
Несколько иной, и подчас анекдотический, оборот приобретают коррупционные проявления в Австралии. Скандал с получением в дар бутылки дорогого вина стоил поста премьер-министру штата Новый Южный Уэльс Барри О'Фарреллу. Он заявил о своем намерении уйти в отставку после того, как эта история стала известна общественности и дело дошло до разбирательства в Независимой комиссии против коррупции (Independent Commission Against Corruption). Сама же история произошла в 2011 г., когда О'Фаррелл получил в дар бутылку вина стоимостью 3 тыс. австралийских долларов от одного из топ-менеджеров крупной австралийской компании. Возможно, этот случай так и остался бы незамеченным, если бы не была обнаружена записка, в которой О'Фаррелл выражает свою благодарность за подарок <1>.
--------------------------------
<1> ABC official Internet site // URL: http//www.abc.net.au/news/2014-04-16/nsw-premier-barry-ofarrell-to-resign-icac-grange-wine/5393478.
Изысканием адекватных средств и методов противодействия коррупции занимаются законодательные и исполнительные органы власти, а также обслуживающие их науки, в первую очередь социология и юриспруденция. Примечательно, что если социология больше поднаторела в разработке методов распознавания коррупции, то юриспруденция - в предложении средств противодействия ее конкретным проявлениям.
В юриспруденции два способа противодействия коррупции:
1) содействие органам законодательной власти в своевременном принятии антикоррупционных нормативных правовых актов (в том числе путем проведения антикоррупционной экспертизы проектов этих актов);
2) содействие органам исполнительной власти в надлежащем применении и соблюдении законодательных и иных действующих нормативных правовых актов, особенно в практической реализации их антикоррупционной направленности.
Хотя данная работа посвящена уголовно-правовым мерам противодействия коррупции, уместно вспомнить и о других мерах - дисциплинарных и административных, которые помогают, к примеру, упредить совершение коррупционного деяния государственным чиновником. С помощью дисциплинарных и административных мер удается обеспечить достаточную прозрачность работы государственных органов, в этом заинтересовано любое государство как в средстве, позволяющем снизить уровень коррумпированности среди государственных служащих. В качестве примера можно привести Британию, где особое внимание уделяется транспарентности деятельности публичных органов власти всех уровней и чиновников всех рангов, а равно и членов британского парламента и советников местных органов власти.
Например, в целях противодействия коррупционным проявлениям и обеспечения прозрачности деятельности членов Палаты общин на основании Резолюции этой Палаты от 22 мая 1974 г. был создан доступный для всеобщего обозрения Реестр доходов, получаемых членами Палаты в связи с депутатской деятельностью. В настоящее время он размещен в Интернете. Поддержание этого Реестра, а также контроль за депутатскими доходами, как и рассмотрение жалоб на нарушение членами Палаты общин правил парламентской этики, возложены на специального Уполномоченного по стандартам поведения членов Палаты. Данный Реестр содержит информацию о любых финансовых поступлениях и выгодах материального характера, получаемых членами Палаты, которые способны оказать влияние на их действия, высказывания, парламентскую или иную деятельность в качестве члена Палаты общин, включая голосование по законопроектам.
Аналогичные правила, касающиеся соблюдения стандартов публичной жизни, предусмотрены на местном уровне для советников и чиновников местных органов власти <1>. Информация об их доходах также размещена в соответствующих реестрах и доступна в Интернете.
--------------------------------
<1> Local Government Act, 2000; Ethical Standards in Public Life etc. (Scotland) Act, 2000; The Local Authorities (Modal Code of Conduct) (Wales) Order 2008 N 788 (W. 82).
Определенный опыт предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственной службы есть и в ряде других стран. В США в этих целях был принят нормативный правовой акт "Принципы этического поведения чиновников и служащих" от 17 октября 1990 г., где содержатся нормы, направленные на противодействие процессу коррумпирования государственного аппарата и на детальную регламентацию законных способов удовлетворения государственными чиновниками своих частных интересов, чтобы это не противоречило их служебным обязанностям и не причиняло материального и морального ущерба ни тому государственному органу, где они служат, ни государству в целом.
Годом раньше Конгресс США принял Закон о реформе Закона об этике. Он внес изменения в нормы Закона 1969 г., регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил нормы закона об этике на все ветви федеральной власти: законодательную, исполнительную и судебную. Были названы внутриведомственные органы, контролирующие соблюдение этических норм государственными служащими. Так, контроль за членами Палаты представителей и сотрудниками ее аппарата был возложен на парламентский Комитет по стандартам официального поведения сотрудников Палаты представителей Конгресса США. Контроль в отношении сенаторов и сотрудников Сената - на комитет Сената США по этике и т.д. В США каждое ведомство, входящее в систему исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблюдение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществлять деловую связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и Управлением по этике в Правительстве США. Само же Управление по этике в Правительстве США руководит своими представителями в ведомствах, решает проблемы, возникающие при квалификации нарушений стандартов поведения должностных лиц, и в необходимых случаях вправе ставить перед компетентными органами вопрос о возбуждении уголовного преследования против провинившихся чиновников.
Из новых мер предупреждения коррупции, введенных этим Законом, следует назвать значительное ограничение возможностей государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок. Этот заработок не может превышать 15% основной зарплаты. Закон уменьшил суммы стоимости подарков, которые могут получать сенаторы и члены Палаты представителей (их сумма не должна превышать 300 долларов в год).
В связи с этим скажем несколько слов о социально-правовом контроле как средстве борьбы с коррупцией, получившем наибольшее развитие в Японии и США. В Японии осуществляется регламентированная законом регистрация лиц, против которых выдвинуты обвинения в причастности к организованной преступности или коррупции. Факт такой регистрации доводится до сведения общественности через средства массовой информации и является достаточным правовым основанием для установления контроля за поведением данного лица, за источниками его доходов, что, в свою очередь, может повлечь применение к этому лицу ряда других правоограничений, препятствующих возможному совершению им правонарушения, легализации и расходованию им средств, добытых преступным путем, в том числе - полученных в виде взяток.
В США такой контроль осуществляется с 1991 г. на базе Федерального закона о контроле за организованной преступностью (N 91-452). В качестве базового понятия в нем использован термин "рэкетирская деятельность", охватывающий кроме получения-дачи взяток еще и вымогательство, мошенничество, незаконные операции с наркотиками, а также ряд других опасных для общества деяний. Судебные органы - большие жюри, которые создаются в масштабах отдельного штата либо более или менее широкого круга графств, - рассматривают на своих заседаниях материалы о занятии указанной преступной деятельностью со стороны отдельных лиц. Если большое жюри найдет основания для возбуждения уголовного преследования, то дело передается в суд, но до принятия судом окончательного решения за поведением обвиняемого устанавливается контроль, включающий возложение на данное лицо ряда запретов и обязанностей, предусмотренных упомянутым выше Законом. Они в целом аналогичны тем правоограничениям, которые применяются в подобных случаях в Японии.
В Канаде в 1985 г. вступил в силу Кодекс правил поведения, обязательных для всех государственных служащих в случае возникновения конфликта между их должностными обязанностями и личными интересами. Цель этого Кодекса - повышение доверия общества к государственному аппарату и его сотрудникам, а также профилактика антикоррупционных (должностных) преступлений, предусмотренных в Уголовном кодексе Канады, путем установления четких правил поведения чиновника при возникновении конфликта интересов.
В силу этих правил государственный служащий Канады даже после оставления государственной службы "не должен пытаться извлечь какие-либо преимущества из факта предыдущего пребывания на государственной должности".
Закон также ввел норму о том, что каждый государственный служащий в течение 60 дней после назначения на должность обязан представить по месту работы конфиденциальный доклад о своем имуществе и обо всех своих прямых или косвенных обязательствах, могущих противоречить его должностным интересам (например, владение акциями частных компаний, выполняющих государственные заказы).
Такая предельно четкая регламентация прохождения государственной службы, требующая высокого профессионализма и честности должностных лиц, не может не способствовать изжитию или хотя бы сведению к минимуму случаев коррупции в сфере государственной службы.
Во Франции помимо уже давно существующего запрета на оплату на месте штрафа за нарушение правил движения в последнее время расширена компетенция Счетной палаты по проведению внутренних аудитов. Кроме того, идя навстречу желанию учреждений и предприятий проводить внутренние аудиты для защиты от риска коррупции среди собственных сотрудников, Правительство Франции приняло решение создать при Министерстве юстиции Центральную службу по борьбе с коррупцией.
Если, несмотря на существование и применение столь проработанных мер дисциплинарного и административного характера, коррупционные преступления все же совершаются, то на смену указанным мерам приходят нормы уголовного права и процесса как самая крайняя мера (ultima ratio) со стороны государства по пресечению коррупции.
В настоящей работе исследуется уголовное и отчасти уголовно-процессуальное законодательство США, Великобритании, Канады, Германии, Франции, Италии, Испании, Австралии, а также ряда мусульманских стран и государств - участников СНГ, направленное на борьбу с наиболее опасными должностными преступлениями, которые по существу являются конкретными проявлениями коррупции, т.е. коррупционными преступлениями, требующими применения уголовных санкций.
Заметим, что сам термин "коррупция" в уголовном законодательстве континентальных стран встречается реже, чем в законодательстве стран англосаксонской системы права. Например, в УК Германии его нет, а составы получения-дачи взятки предусмотрены в последней главе Особенной части этого УК, которая называется "Преступления по службе" (Straftaten im Amt), у нас это - должностные преступления. В УК Испании аналогичная глава называется "О взяточничестве", а следующая за ней глава, предусматривающая ответственность за "торговлю влиянием", называется "О влиянии". Даже в такой тяжело пострадавшей от коррупции стране, как Италия, соответствующая глава УК называется "О преступлениях должностных лиц".
Термин "коррупция" постепенно внедряется в европейское континентальное законодательство через международные конвенции, на составление которых сильно повлияли страны англосаксонской системы права. Речь идет в первую очередь о европейской Конвенции 1999 г. "О борьбе против коррупции", где чрезмерно расширено понятие коррупции путем включения в него довольно широкого круга деяний, по существу коррупцией в уголовно-правовом смысле не являющихся. Поэтому правы те, кто полагает, что единая антикоррупционная политика в Евросоюзе не только упорядочивает борьбу с коррупцией, но и способствует формированию новой системы уголовно-правовых норм против коррупции в масштабах единой Европы. Однако дело продвигается достаточно медленно, имплементация новых норм во внутреннее национальное законодательство стран - членов ЕС требует преодоления вековых традиций, в частности правовых, а Конвенция ЕС - это не приказ, а рекомендация.
Еще трудности способна породить Конвенция ОЭСР 1997 г. "О борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций". Авторы Конвенции взяли на себя обязательство решительно пресекать коррупцию, в частности в виде дачи взяток иностранным должностным лицам, причем независимо от того, подписала конкретная европейская страна данную Конвенцию или нет. Более того, это будет делаться вне зависимости от применимости и применения в таких странах на практике уголовных законов, карающих "пассивную коррупцию", т.е. получение взяток должностными лицами этих стран от иностранцев. Таким образом, государства, подписавшие Конвенцию, не намерены мириться ни с коррупцией среди иностранных должностных лиц, ни с терпимостью к ней правительств, которым подчиняются эти должностные лица. Авторы Конвенции полны надежд и как бы игнорируют то обстоятельство, что описанный выше подход к преследованию иностранных чиновников может стать причиной возникновения неразрешимых проблем, связанных с юрисдикцией национальных судов, и вызвать справедливую критику государств - участников этой Конвенции по поводу вмешательства в суверенные дела стран, Конвенцию не подписавших.
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и Конвенция ООН против коррупции 2003 г. менее радикальны, но достаточно последовательны в стремлении повлиять на европейское континентальное уголовное законодательство в плане восприятия им "широкого" понятия коррупции, подобного тому, что имеется в странах англосаксонской системы права, в частности в плане признания юридических лиц субъектами уголовно-правовых отношений и проч.
Важной является норма ст. 6 Конвенции ООН против коррупции относительно создания специального органа (органов) по предупреждению коррупции. Так, в Польше было создано Центральное антикоррупционное бюро <1>. В настоящее время его влияние пошло на убыль, поскольку оно теперь действует не при Правительстве, а при МВД Польши и компетенция его стала более узкой: парламент Польши выведен из-под контроля данного бюро.
--------------------------------
<1> См.: Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией: Монография / Под ред. И.С. Власова. М., 2009. С. 6.
В Италии взамен ведомства Верховного комиссара по превенции и противодействию коррупции создана по требованию парламента Комиссия по оценке прозрачности и неподкупности государственной администрации. Основными ее задачами являются утверждение Национального плана противодействия коррупции, подготовленного Департаментом государственной службы, и представление 31 декабря каждого года в парламент доклада о деятельности по противодействию коррупции и беззаконию в области государственного управления. Никаких полномочий, подобных функциям Верховного комиссара по превенции коррупции, у комиссии нет - так напугал он итальянский парламент размахом и решительностью своих действий.
Орган со сходными полномочиями действует в Словении, где Комиссия по предупреждению коррупции наделена отдельными следственными полномочиями, сходными с полномочиями правоохранительных органов или уголовного досудебного производства.
В ряде стран Азии и Африки признанные государством независимые комиссии по делам о коррупции (Нигерия, Кения, Корея) ведут большую работу по превенции этого преступления.
Что касается специальных судов по делам о коррупции, то в Европе эта идея нашла определенную поддержку в Испании, где такого рода дела наряду с делами о терроризме и наркобизнесе рассматриваются в специальном судебном присутствии с резиденцией в Мадриде - в так называемом Национальном суде (Audiencia National d'Espagna), и в Словении, где в 2011 г. Закон о судах был дополнен положениями о создании в четырех окружных судах страны специализированных отделений по рассмотрению наиболее сложных дел, связанных с организованной и экономической преступностью, терроризмом и коррупцией.
При всем стремлении европейских государств к единству их правоохранительные системы в борьбе с коррупцией сохраняют свои национальные особенности, как и страны англосаксонской системы права. Именно национальные правовые системы в сфере борьбы с коррупционными преступлениями станут предметом рассмотрения в данной работе. Это законодательство Германии, Франции, Италии, Испании, Словении, Австралии, Великобритании, США, Канады, Малайзии, а также государств - членов СНГ.
Монография написана коллективом сотрудников отдела уголовного законодательства и судоустройства зарубежных государств Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
</1></1></1></1></1></1></1></1>
|
