1.5.3. Основные направления антимонопольной политики
Предпринимательская деятельность на товарном рынке имеет две тенденции, характеризуется двумя способами достижения успеха, получения наибольшей прибыли. Первая тенденция проявляется в том, что предприниматели вступают в конкуренцию за рынок сбыта, заказы потребителей и поэтому стремятся улучшать качество продукции, расширить ассортимент, снижать издержки. Это становится движущей силой совершенствования производства, технического прогресса.
Вторая тенденция заключается в стремлении предпринимателей, поставщиков договориться между собой о взаимовыгодном разделе рынка, условиях продажи, уровне цен, подорвать позиции конкурентов, дискредитировать их и таким способом получить преимущество. Первую тенденцию государство должно поддерживать, второй - противодействовать, проводя антимонопольную политику в интересах расширения масштабов конкурентной среды. Ограничивается монополистическая деятельность как хозяйствующих субъектов, так и органов управления, должностных лиц.
Монополистической считается деятельность хозяйствующего субъекта, органа управления, направленная на недопущение, ограничение или устранение конкуренции и причиняющая ущерб потребителю. Она позволяет хозяйствующему субъекту занять доминирующее положение на рынке и оказывать решающее влияние на обращение товара или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам.
Занимающий доминирующее положение хозяйствующий субъект получает возможность установления монопольной цены с целью компенсации необоснованных затрат, получения дополнительной прибыли за счет снижения качества товара. Монопольно низкая цена товара устанавливается на рынке покупателем в целях получения дополнительной прибыли и компенсации необоснованных затрат за счет продавца, а также продавцом - на уровне, приносящем убытки от продажи товара, в результате чего может быть ограничена конкуренция посредством вытеснения конкурента с рынка.
Различают временную, естественную и государственную монополии. Временная монополия возникает в результате использования изобретений, внедрения патентов и характеризуется отсутствием конкуренции.
Естественными монополиями являются организации (коммерческие и некоммерческие), производящие (реализующие) товары (услуги), удовлетворение спроса на которые на рынке эффективно при отсутствии конкуренции из-за технологических особенностей производства, и товары, имеющие устойчивый спрос при значительном изменении цены, обусловленной невозможностью полной замены их другими товарами. Создание конкурентной среды на рынке независимо от уровня спроса в условиях естественной монополии невозможно или экономически неэффективно при достигнутом уровне развития науки и техники.
Государственная монополия создается на основе законодательства, определяющего ее субъекты, формы, границы. Экономика СССР характеризовалась государственной монополией на факторы и результаты производства. В переходный период государство проводит политику демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках. Демонополизация является длительным процессом создания условий для конкуренции и носит многоплановый характер, включая снижение чрезмерной концентрации производства товаров, устранение барьеров для свободного их перемещения, для входа на рынок новых конкурирующих структур, в том числе иностранных.
Доминирующим признается положение, если у хозяйствующего субъекта доля на рынке составляет:
65% и более, если он не докажет, что, несмотря на превышение, его положение не является доминирующим;
менее 65%, если это установлено антимонопольным органом исходя из критериев: стабильность доли, доступ на рынок конкурентов и др.
Не может положение быть признано доминирующим, если доля на рынке определенного товара не превышает 35%.
Географические границы товарного рынка определяются экономическими, технологическими, административными барьерами, ограничивающими возможности участия покупателей в приобретении данного товара на рассматриваемой территории. Они определяют территорию, на которой покупатели имеют экономическую возможность приобрести рассматриваемый товар и не имеют такой возможности за пределами этой территории.
Территория рынка определяется по принципу признания покупателем равной доступности товаров. Если покупатели считают товар, продаваемый в одном регионе, заменителем товара, продаваемого в другом регионе, тогда эти регионы можно рассматривать как один и тот же географический рынок данного товара.
При определении географических границ рынка учитывается ряд факторов:
возможность перемещения спроса между территориями, предположительно входящими в единый географический рынок (доступность транспортных средств для перемещения покупателя к продавцу; незначительность транспортных расходов на перемещение покупателя к продавцу);
возможность перемещения товара между территориями, предположительно входящими в единый географический рынок (незначительность дополнительных издержек на транспортировку товара от продавца к покупателю, сохранность уровня качества и потребительских свойств товара в процессе его транспортировки);
отсутствие на данной территории административных ограничений на ввоз или вывоз товаров;
уровень цен на соответствующие товары внутри границ рынка.
Границы республиканского и местных рынков определяются по сфере обращения товара в пределах республики в составе РФ, автономной области, автономного округа, края, области.
Количественной характеристикой товарных ресурсов рынка является объем реализации (поставки) товара в географических границах рынка в стоимостных и (или) натуральных показателях.
Общий объем реализации (поставки) товара (Vm) определяется как сумма реализации (поставки) товара на данном рынке всеми продавцами.
 , (1.2)
где V1, V2, ... Vn - объем реализации (поставки) 1,2,...n-м продавцом товара;
n - количество продавцов, действующих в географических границах рынка.
При определении объема производства для расчета доли хозяйствующего субъекта на рынке учитывается производство за вычетом продукции, изготовленной из давальческого сырья.
Доля хозяйствующего субъекта - продавца на рассматриваемом товарном рынке (Di) - определяется как отношение реализованной им на рынке продукции к общему объему реализации (поставки) товара:
Di = Vi / Vm . (1.3)
В зависимости от различного уровня концентрации товарных рынков дифференцируются действия антимонопольных органов по отношению к различным рынкам и действующим на них хозяйствующим субъектам. К их числу могут относиться:
разработка отраслевых программ демонополизации, контроль за их реализацией;
контроль за рыночным поведением хозяйствующих субъектов, включенных в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%;
действия по предупреждению и пресечению монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках;
действия по снижению барьеров входа на товарные рынки, включая сокращение тарифных и нетарифных препятствий для международной торговли и инвестиций;
увеличение числа хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке, путем разделения их или содействия новым хозяйствующим субъектам, желающим вступить на данный товарный рынок;
запреты на слияния хозяйствующих субъектов и создание объединений юридических лиц;
пресечение недобросовестной конкуренции;
ограничение рыночного потенциала хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках.
Недобросовестной конкуренцией признаются следующие виды поведения:
распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;
введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, качества и потребительских свойств товара;
некорректное сравнение хозяйствующим субъектом в процессе его рекламной деятельности производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;
самовольное использование знака фирменного наименования или маркировки товара, а также копирование формы, упаковки, внешнего оформления товара другого хозяйствующего субъекта;
получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации, в том числе коммерческой тайны, без согласия ее владельца.
Наиболее действенным фактором развития конкуренции является увеличение на рынке числа поставщиков. Эта задача решается применением комплекса мер при соблюдении соответствующих условий (таблица 4).
Таблица 4. Регулирование количества поставщиков на товарном рынке
Методы увеличения количества поставщиков
|
Условия применимости методов увеличения количества поставщиков
|
Развитие предпринимательства в целях демонополизации рынков в соответствии с приоритетами политики де монополизации экономики и развития конкуренции на рынках
|
Наличие платежеспособного спроса на продукцию. При проведении селективной экономической политики (налоговые льготы, дотации, льготное кредитование на период становления малых предприятий)
|
Создание конкурирующих производств путем нового строительства
|
В случае экономической целесообразности нового строительства, наличия производственных ресурсов и инвесторов
|
Диверсификация (перепрофилирование) и конверсия
|
Если предприятия не имеют сбыта продукции
|
Выделение самостоятельных хозяйствующих субъектов из объединений предприятий, производящих взаимозаменяемую продукцию
|
Наличие возможности технологического, организационного, территориального обособления предприятий. При разграничении сфер деятельности предприятии в рамках товарной специализации. Наличие доступа к ресурсам, в том числе кредитам, и рынкам сбыта
|
Выделение самостоятельных хозяйствующих субъектов из объединений предприятий, производящих невзаимозаменяемую продукцию, выделение отдельных участков, цехов по инициативе трудового коллектива в процессе приватизации либо путем принудительного разделения хозяйствующих субъектов.
|
При возможности технологического, организационного и территориального обособления предприятий, структурных подразделений, структурных единиц. Возможность разграничения сфер деятельности предприятий, структурных подразделений, структурных единиц в рамках товарной специализации. Если такое выделение способствует развитию конкуренции. Наличие доступа к ресурсам, в том числе к кредитам, и рынкам сбыта для обособляющихся хозяйствующих субъектов
|
Импорт взаимозаменяемых товаров из соседних регионов, ближнего и дальнего зарубежья
|
При дефиците или высоком спросе и недостаточной конкуренции на внутреннем рынке
|
Снижение правовых, организационных и экономических барьеров, препятствующих вхождению новых хозяйствующих субъектов на рынок, в том числе мировой
|
При низких таможенных барьерах на ввоз товаров. Наличие нормативно правового, экономического, информационного обеспечения импорта
|
Антимонопольная политика базируется на Законе «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» 1992 г. и новой редакции 1995 г. и других нормативных актах. Законы не преследуют монопольное положение фирмы на рынке, они лишь запрещают такое ее поведение, которое наносит вред другим участникам рынка, полностью или частично. Судебная власть не может принять решение о ликвидации монополиста только на основании его доли на рынке: нужны доказательства злоупотребления им своим монопольным положением.
Антимонопольным законодательством России признаются недействительными соглашения между хозяйствующими субъектами в любой форме, направленные на ограничение конкуренции. Органам власти и управления запрещаются акты, действия и соглашения, ограничивающие конкуренцию. Они не могут создавать новые структуры государственного управления с целью монополизации производства или реализации товаров. Не допускается совмещение функций федеральных, региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующего субъекта.
Проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется федеральным органом исполнительной власти - Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАЛ России). МАЛ России решает следующие основные задачи:
предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;
осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства;
проведение государственной политики поддержки предпринимательства;
государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий.
Антимонопольный контроль предполагает представление в антимонопольные органы ходатайств и уведомлений при намерении организаций и лиц осуществлять следующие действия:
создание, слияние и присоединение коммерческих организаций;
ликвидацию и разделение (выделение) государственных и муниципальных унитарных предприятий;
приобретение лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% указанных акций (долей);
получение в собственность или пользование одним хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта;
приобретение лицом (группой лиц) прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа;
участие физического лица в исполнительных органах, советах директоров (наблюдательных советах) двух и более хозяйствующих субъектов.
В одних случаях требуется предварительное согласие антимонопольных органов, в других - их последующее уведомление.
По результатам рассмотрения ходатайств антимонопольный орган может принять решения:
об удовлетворении или отклонении ходатайств;
об удовлетворении ходатайства с выставлением требований по изменению представленного плана действий.
В отношении хозяйствующих субъектов антимонопольный орган вправе контролировать соблюдение антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации хозяйствующего субъекта; крупные продажи и покупки акций, ведущие к доминирующему положению хозяйствующего субъекта. В отношении органов власти и управления он направляет рекомендации по:
предоставлению льгот (кредитных, налоговых и др.);
изменению сфер применения тех или иных цен (установлению фиксированных цен на товары хозяйствующих субъектов, злоупотребляющих доминирующим положением);
созданию параллельных структур, финансированию мероприятий по расширению производства:
привлечению иностранных инвестиций, созданию и развитию свободных экономических зон;
лицензированию экспортно-импортных операций, видов деятельности, изменению таможенных тарифов;
введению обязательного лицензирования, запрещению (приостановлению) экспортно-импортных операций хозяйствующих субъектов, нарушающих антимонопольное законодательство.
Должностным лицам органов государственной власти и управления запрещается:
заниматься самостоятельно предпринимательской деятельностью;
иметь в собственности предприятия;
голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений общим собранием акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью;
занимать должности в органах управления хозяйствующего субъекта.
Антимонопольный орган вправе давать обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, о расторжении противоречащих закону договоров, о принудительном разделении хозяйствующих субъектов, об отмене органами власти и управления принятых неправомерных актов. Он может также принимать решения о наложении штрафов за нарушение антимонопольного законодательства и неисполнение предписаний, обращаться в суд или арбитраж с исками и заявлениями, направлять в прокуратуру материалы о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства.
Территориальные управления осуществляют единую государственную антимонопольную политику, защиту прав потребителей, пресекают недобросовестную конкуренцию и рекламу. Они наделены большими полномочиями по принятию мер к предприятиям - нарушителям антимонопольного законодательства.
Лица, уполномоченные антимонопольным органом, имеют право беспрепятственного доступа в министерства, другие органы, а также на предприятия, в объединения, организации, учреждения для ознакомления со всеми необходимыми документами. Хозяйствующие субъекты, органы управления и их должностные лица обязаны представлять достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию.
Однако из-за несовершенства законодательства структуры органов государственного управления МАП России не могут эффективно выполнять свои функции. Возникают проблемы с доступом к информации о рынках, монополистах, чем нарушается закон о конкуренции, трудно выявить возможные ценовые сговоры фирм, занимающих менее 35% рынка, невозможно оперативно налагать штрафы на нарушителей антимонопольного законодательства. По положению организации, нарушающие правовые нормы государственного регулирования цен (тарифов), несут ответственность, с них взыскиваются вся сумма излишне полученной выручки и штраф в том же размере, а при повторном нарушении - штраф в двойном размере. Но механизм взысканий не отработан.
Антимонопольная политика предполагает вмешательство государства в процесс концентрации капитала. Однако предприятиям удается обойти закон. Капитал может концентрироваться под единым управлением, но без объединения активов. Таким способом образовался алюминиевый картель. Крупнейшие алюминиевые заводы и производители сырья для них договорились совместно работать, располагать общей сырьевой базой, реализовывать конечную продукцию. На очереди нефтяная отрасль, где множество небольших компаний действует неэффективно и нуждается в совместной производственно-технологической политике.
Затрудняет проведение антимонопольной политики и охватившая мир глобальная экономическая интеграция: на открытом рынке капитал концентрируется так, как ему выгодно, как требует международная конкуренция.
Координацию деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по реализации антимонопольной политики осуществляет Межведомственная комиссия по конкурентной политике. Комиссия анализирует состояние рынков с целью подготовки предложений по развитию конкуренции, организует экспертизу проектов нормативных актов, затрагивающих вопросы демонополизации и конкуренции, контролирует выполнение федеральных, отраслевых, региональных программ демонополизации и развития конкуренции. Принимаемые комиссией в соответствии с ее компетенцией решения являются обязательными для органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, представители которых входят в состав комиссии, а также подведомственных им предприятий
Госкомстатом России ведется государственный реестр объединений и предприятий-монополистов, имеющих на рынке Российской Федерации в целом долю определенного товара более 35% (с учетом поступлений продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации). Целями ведения реестра являются: контроль за деятельностью объединений и предприятий-монополистов на товарных рынках, за отклонениями от норм добросовестной конкуренции; недопущение необоснованного сокращения производства, сужения ассортимента, повышения (понижения) цен, снижения уровня качества и услуг.
Основаниями для включения в реестр являются данные Госкомстата, обществ защиты прав потребителей, средств массовой информации, результатов мониторинга, а также обращения отдельных хозяйствующих субъектов по поводу нарушении антимонопольного законодательства. МАП России принимает решения о включении в реестр, вносит в него изменения, доводит решения до сведения объединений, предприятий-монополистов, а также информирует об этом Госкомстат России, Минэкономразвития России, Минфин России, местные органы власти и управления. Министерство же принимает решения об исключении из реестра по основаниям: мотивированное заявление директора (руководителя), представленное по утвержденной форме; истечение срока, установленного решением, принятие соответствующего решения Комиссией Совета по демонополизации экономики и развитию конкуренции на основании проведенной экспертизы.
Решение об исключении доводится по тем же адресам, что и решение о включении в реестр. К предприятиям, указанным в реестре, принимаются меры воздействия, предусмотренные антимонопольным законодательством.
Антимонопольная политика стран различна и отражает особенности в экономических условиях и позициях государственных органов.
Законодательство о конкуренции в США началось с закона Шермана 1890 г., где указывалось, что цель антитрестовского законодательства состоит в ограничении экономической власти.
Закон Шермана объявляет вне закона «любой контракт, объединение ... или сговор с целью ограничения торговли или коммерции». Монополизация или попытка монополизации любого рынка становится преступлением. Как федеральный закон он применим к торговле между Штатами и международной торговлей. Нарушение закона влечет за собой уголовное наказание, включая штрафы и тюремное заключение. Дело может возбудить Министерство юстиции в лице министра юстиции или частное лицо, которое может предъявить иск за ущерб, нанесенный ответчиком, в тройном размере.
Закон Клейтона 1914 года дополнил закон Шермана, запретив ценовую дискриминацию, наносящую ущерб конкуренции, объявил незаконными вертикальные ограничения, такие как навязывание ассортимента. Он учредил Федеральную торговую комиссию с правом изучения и принятия решений по вопросам конкуренции. Доминирующей признается фирма, обеспечивающая 60-64% объема рынка. Закон ограничивает слияние фирм, которое дает составной фирме рыночную долю в 20 - 30%.
Министерство юстиции в 1968 г. опубликовало руководящие указания по оценке слияний, устанавливающие точные условия. Для слияний индекс концентрации по 4 фирмам не должен превышать 75% и 15% рынка.
Политика конкуренции в Великобритании определяется четырьмя законодательными актами: Законом о добросовестной конкуренции 1973 г., Законом о конкуренции
1980 г., Законом об ограничительной торговой практике 1976 г., и Законом о ценах перепродажи 1976 г. Первые два относятся к проблемам монополии, третий - к сговору и картелям, четвертый - к вертикальным (ценовым) ограничениям.
Закон о добросовестной конкуренции 1973 г. учредил Управление добросовестной конкуренции с обязанностью наблюдения за конкуренцией.
Закон дает Государственному секретарю и Генеральному директору Управления право обращаться в комиссию по монополиям и слияниям в тех случаях, когда они считают, что имеет место «монопольная ситуация» в отношении предложения или приобретения товаров в Великобритании. Определяется, что «монополия» существует, если одна компания (или группа взаимосвязанных компаний) занимает не менее 25% соответствующего рынка. Возможно обращение в комиссию при меньшем удельном весе, но при наличии действий, ограничивающих конкуренцию. В комиссию обычно входят бизнесмены, профсоюзные деятели, юристы и несколько экономистов. Задача комиссии - решить существует ли монопольная ситуация и наносит ли она ущерб общественным интересам.
Если комиссия сообщает, что имеется монопольная ситуация, то Государственный секретарь может компенсировать или предотвратить ущерб или потребовать, чтобы фирма приняла обязательства воздерживаться от определенных рыночных действий.
Закон 1980 г. ограничивает такие действия как отказ от поставок, навязывание ассортимента и некоторые фирмы скидок, хищническое ценообразование.
Политика конкуренции ЕЭС служит дополнением к политике, устраняющей препятствия в торговле между странами, такие как тарифы и квоты. Ее задачей является гарантия того, чтобы фирмы своим рыночным поведением не нарушали рыночную интеграцию. Развитие эффективной конкуренции является единственной целью этой политики.
Главными положениями законодательства ЕЭС о конкуренции являются статьи 85 и 86 Римского договора. Статья 85 запрещает и объявляет недействительными соглашения и совместные действия, которые имеют целью или результатом предотвращение, ограничение или нарушение конкуренции в пределах ЕЭС, и которые оказывают влияние на торговлю между странами - членами ЕЭС. Она относится как к горизонтальным, так и вертикальным соглашением и включает ценовые и неценовые ограничения.
Статья 86 касается рыночного доминирования. Она осуждает «любое злоупотребление одним или большим числом обладателей доминирующего положения в пределах общего рынка или в значительной части его ...», которое может повлиять на торговлю между странами-членами ЕЭС. Такими злоупотреблениями, в частности, являются:
прямое или косвенное принуждение к несправедливым ценам на покупки или продажи или другим несправедливым условиям торговли;
ограничение производства, рынка или технического развития в ущерб потребителям;
применение неравных условий к эквивалентным сделкам с другими участниками торговли, которое ставит их в невыгодное конкурентное положение;
заключение контрактов, вынуждающих другие стороны принимать дополнительные обязательства, которые по своей сущности или применительно к коммерческому использованию не связаны с предметом данных контрактов.
Европейская комиссия имеет право проверить сомнительные случаи нарушения статей 85 и 86, требовать прекращения практики, противоречащей положениям этих статей, и взимать штраф в размере до 10% общего годового оборота виновных сторон.
При осуществлении антитрестовской политики государство может придерживаться одного из двух подходов:
1) объявлять незаконными все соглашения между конкурирующими фирмами по фиксации цен, ограничению объема продаж, разделу рынков безотносительно к возможным результатам. Этот подход связан с правилом per se, согласно которому монополистическая практика является незаконной независимо от того, можно ли доказать ее антисоциальный характер;
2) на основе правила целесообразности признавать действия фирм незаконными только тогда, когда предполагаемое действие не только не было совершено, но и противоречило общественным интересам.
Западноевропейские страны предпочитают использовать второй подход. США в отличие от европейских государств длительное время придерживались правила per se.
Таким образом, антимонопольная политика государств направлена на запрещение или ограничение определенных нежелательных видов деловой деятельности и поведения и на формирование конкурентной рыночной структуры, в рамках которой желаемое поведение производителей будет достигаться более или менее автоматически.
1.5.4. Регулирование естественных монополий
В естественных монополиях объем спроса и предложения в решающей степени задается технологией, а оборудование и другие элементы производственного цикла сложно серийно производить, дублировать. Таковыми являются энергетика, ряд видов транспорта, связь, водоснабжение и др.
Предприятия естественной монополии нельзя организовать на началах свободной конкуренции, так как они превращаются в олигополии и при сокращении объемов производства устанавливают монопольные цены, что порождает рост цен в смежных отраслях. Естественные монополии в огромной степени определяют всю структуру производственных и потребительских цен, влияют на экономические и финансовые процессы, динамику доходов населения.
Положение предприятий естественных монополий признается доминирующим, но методы регулирования выходят за пределы традиционного антимонопольного законодательства. За функционирование отраслей естественных монополий отвечает перед парламентом исполнительная власть.
Наиболее радикальной формой регулирования естественных монополий является передача предприятий в государственную собственность. Но и там, где это не осуществлено, специальные государственные органы осуществляют над ними прямой контроль для обеспечения баланса интересов производителей и потребителей.
Естественные монополии обязаны обслуживать всех клиентов без дискриминации. Цены и тарифы на продукцию (услуги) естественных монополий регулируются государством, и в случае повышения издержек допускается субсидирование из бюджета. Предприятия естественных монополий обязаны представлять в органы власти сведения, которые для других предприятий являются коммерческой тайной. Они не могут преобразовываться, ликвидироваться без разрешения государственных органов.
Государственным органом регулирования естественных монополий направляются субъекту естественной монополии обязательные для исполнения предписания о заключении договоров с потребителями о внесении в них изменений. Действует ряд ограничений правоспособности субъектов естественных монополий (разрешительный порядок сделок и т.д.), контролируется выполнение инвестиционных программ, стабилизационных фондов.
Регулирование естественных монополий осуществляется на основе законов «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях», «О регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», «О федеральном железнодорожном транспорте». Для каждого вида естественной монополии действует своя схема регулирования.
Основным объектом регулирования в естественных монополиях являются цены и тарифы на их продукцию (услуги).
В прежней системе цены и тарифы на продукцию (услуги) естественных монополий занижались, чтобы создать благоприятные условия для развития обрабатывающей промышленности и всех других отраслей. После объявления либерализации цен и отмены контроля над затратами они стали быстро повышаться, вызывая резкое удорожание в обрабатывающих отраслях, раскручивание спирали неплатежей, падение конкурентоспособности продукции на внутреннем рынке и экспансию зарубежных поставщиков. Сейчас регулирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий приобретает первостепенное общенациональное значение (снижение цен на энергоресурсы на 10% приводит к снижению себестоимости конечной продукции на 18%), рассматривается в качестве средства оздоровления экономики. Государство либо запрещает монополистам иметь сверхдоходы, либо перераспределяет сверхприбыль в свою пользу, чтобы конкуренция могла быть уравновешенной. Оно также контролирует рост затрат, цен и тарифов в естественных монополиях, чтобы сдерживать инфляцию.
Тарифная политика преследует и общеэкономические, и социальные цели: поддержка отечественных производителей, экспортеров, сдерживание инфляции, понижения уровня жизни населения.
Правительство РФ утверждает перечень товаров (услуг), цены на которые на внутреннем рынке подлежат регулированию. Регулирование осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Регулируемые цены применяются всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.
Цены (тарифы) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, отпускаемые предприятиям, устанавливаются исходя из того, что их прирост не должен превышать прогнозируемого Минэкономразвития России прироста цен производителей промышленной продукции (без продукции легкой и пищевой промышленности). Фиксируется предельный уровень цен (товаров) с параллельным ограничением отдельных статей затрат и пересмотром исходных нормируемых показателей. Субъекты естественных монополий предоставляют информацию о произведенных ими затратах по видам деятельности, продукции (услуг). Минэкономразвития России, федеральные органы исполнительной власти анализируют экономические результаты деятельности субъектов естественных монополий и представляют предложения о мерах по ограничению роста цен (тарифов) на их продукцию (услуги).
Они представляют в правительство РФ также доклад об эффективности использования субъектами естественных монополий инвестиционных средств, учитываемых при ценовом регулировании их деятельности.
Регулирование отдельных сфер естественных монополий осуществляется специальными органами исполнительной власти. Железнодорожные перевозки, перевозки в труднодоступные районы РФ, оказание услуг транспортными терминалами, морскими и речными портами и аэропортами, услуг общедоступной электрической и почтовой связи контролирует Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Они анализируют и прогнозируют экономические ситуации, складывающиеся в процессе государственного регулирования; устанавливают правила учета затрат, обязательные для субъектов естественных монополий; разрабатывают нормативно-правовую базу государственного регулирования, осуществляют ценовое регулирование, контролируют инвестиционную политику в части влияния ее на тарифы; регулируют формирование рынка услуг; ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется регулирование; направляют обязательные для исполнения предписания в случае нарушения ими законодательства; принимают решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии.
Эффективное регулирование естественных монополий возможно лишь при обеспечении максимальной независимости контрольно-регулирующих органов, отсутствии лоббирования интересов монополистов в парламенте и правительстве.
Федеральная энергетическая комиссия РФ регулирует деятельность субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе; устанавливает тарифы на электроэнергию на федеральном оптовом рынке электроэнергии, нормативы формирования средств для финансирования деятельности ЕЭС России; регулирует оптовые цены на природный газ, реализуемый газораспределительными организациями конечным потребителям; проверяет деятельность коммерческих организаций в части применения тарифов; определяет потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Правительство РФ утверждает перечень коммерческих организаций, для которых тарифы на поставляемую электроэнергию устанавливаются ФЭК РФ.
При ФЭК РФ образована Межведомственная коллегия экспертов, являющаяся консультативным органом, состоящим из представителей исполнительной власти РФ и субъектов РФ, ученых, специалистов. Основными задачами коллегии являются достижение баланса экономических интересов потребителей и производителей топливно-энергетических ресурсов, формирование конкурентной среды в сфере деятельности естественных монополий, создание стимулов применения энергосберегающих технологий. Коллегия рассматривает проекты нормативных актов по вопросам регулирования и контроля деятельности естественных монополий, применения тарифов на электрическую и тепловую энергию, реализации государственной политики повышения эффективности использования топлива.
Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществляется на основе специально принятого федерального закона. Оно призвано защитить экономические интересы потребителей от монопольного повышения тарифов, создать механизм согласования интересов производителей и потребителей энергии, формировать конкурентную среду в электроэнергетическом комплексе, обеспечить производителям электроэнергии независимо от формы собственности право равного доступа на общероссийский оптовый рынок электрической энергии (мощности).
Правительство РФ определяет вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую коммерческими организациями за пределы территорий субъектов РФ, на общероссийский оптовый рынок электрической энергии, с оптового рынка электрической энергии, в том числе на экспорт.
Органы исполнительной власти субъектов РФ решают вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую всеми энергоснабжающими организациями (кроме находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливают органы местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории соответствующих субъектов РФ. Отдельные потребители могут снабжаться с общероссийского оптового рынка электроэнергии.
Региональные энергетические комиссии устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую потребителям на территории соответствующих субъектов РФ, размер оплаты за услуги по передаче электроэнергии по сетям, проверяют деятельность энергоснабжающих организаций, для которых тарифы на электрическую и тепловую энергию устанавливают региональные энергетические комиссии.
Развитие газификации осуществляется на основании перспективного баланса добычи и потребления газа, а также принятых федеральной и региональной программ.
Поставки газа проводятся на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с утвержденными правительством РФ правилами поставок газа и правилами пользования газом. Преимущественное право на заключение договоров имеют покупатели для государственных нужд, коммунально-бытовых и социальных нужд граждан.
Организациям газоснабжения запрещаются следующие действия:
навязывание потребителям условий договора, не относящихся к его предмету;
необоснованные отказы от заключения договоров с потребителями при наличии ресурсов газа и возможностей его транспортировки;
создание препятствий для доступа на рынок газа;
сокращение добычи и поставок газа в целях поддержания монопольно высоких цен.
Организации системы газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым предприятиям к свободным мощностям газотранспортных и газораспределительных сетей.
Технологическое и диспетчерское управление объектами Единой системы газоснабжения независимо от формы собственности осуществляется централизованно. Разделение объектов газоснабжения, связанных общим технологическим режимом добычи, транспортировки и поставки газа, не допускается.
При купле-продаже акций Единой системы газоснабжения доля акций иностранных граждан или организаций не должна превышать 20% общего количества обыкновенных акций. Во всех случаях не менее 35% общего количества обыкновенных акций должны находиться в собственности России. Отчуждение их может быть осуществлено на основании закона. При повторных эмиссиях акции системы газоснабжения приобретаются в собственность России за счет полученных государством дивидендов и других источников.
Принципы формирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке, порядок компенсации убытков газораспределительных организаций при поставке газа населению с учетом льгот устанавливает правительство РФ. При государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, необходимость расширения добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа. Применяются внутренние расчетные цены на газ и внутренние расчетные тарифы на услуги по транспортировке газа в целях осуществления расчетов между организациями единой системы газоснабжения.
Правительство РФ устанавливает оптовые цены на природный газ, отпускаемый предприятиями РАО «Газпром» газораспределительным организациям (кроме поставляемого для реализации населению), а также непосредственно конечным потребителям, дифференцированные в зависимости от стоимости его транспортировки от мест добычи до потребителей.
Оптовые цены на попутный нефтяной газ, широкую фракцию легких углеводородов, сжиженный газ для бытовых нужд утверждаются Минэкономразвития России. Розничные цены на природный газ, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам, и сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ с учетом социальной защиты населения.
Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства регулирует деятельность естественных монополий на транспорте и в области связи. МАП России подконтрольны железные дороги, морские и речные порты, аэропорты, электрическая и почтовая связь, в том числе 63 аэропорта федерального значения, 27 крупных и 15 особо крупных морских портов, 39 крупных речных портов, 17 управлений железных дорог, 800 транспортных терминалов, 2 700 операторов связи.
Регулирование естественных монополий на транспорте и в области связи обеспечивает контроль над оказанием услуг транспорта, общедоступной электрической и почтовой связи, свободный доступ потребителей к услугам, соблюдение интересов России, субъектов РФ, производителей и потребителей услуг.
МПС России осуществляет индексацию тарифов на перевозки грузов в размере, не превышающем прироста цен производителей промышленной продукции в целом по Российской Федерации, определяемого Госкомстатом России на предыдущий месяц. Минэкономразвития России по представлению МПС России может изменить предельные индексы грузовых железнодорожных тарифов по отдельным родам перевозимых грузов с сохранением среднего уровня индекса.
Тарифы на услуги связи индексируются в аналогичном порядке, но периодом индексации здесь является не месяц, а квартал.
Перекрестного субсидирования, при котором одни потребители получают услуги по завышенным ценам, другие - по льготным, рынок не признает и требует выравнивания ценовой нагрузки. На железнодорожном транспорте тарифы на пассажирские перевозки нужно увеличить в 2 раза, а в пригородном сообщении - в 5 раз, чтобы снизить грузовые тарифы на 20%. Тарифы на услуги связи для населения и бюджетных организаций нужно удвоить, чтобы снизить их для коммерческих организаций на 10%. В этих случаях потребуются адресные дотации населению через федеральный и региональные бюджеты.
Несмотря на меры государственного регулирования цены и тарифы на продукцию и услуги естественных монополий растут непропорционально, потребители на это реагируют увеличением неплатежей, бартерных сделок, т.е. индивидуализацией ценообразования применительно к своим финансовым возможностям. Для предотвращения удорожания после 17 августа 1998 г. было заключено картельное соглашение о не повышении тарифов, т.е. мораторий на их изменение. На повышение тарифов для региональных телефонных сетей общего пользования вводился прямой запрет.
Однако у 50% региональных компаний РАО «ЕЭС России» тарифы не покрывают затраты на производство электроэнергии. Убыточны 32 из 89 дочерних компаний холдинга «Связьинвест», что делает невозможными реализацию программ телефонизации новостроек, завоз импортного оборудования. Поэтому нужно совершенствовать регулирование издержек, цен и тарифов в естественных монополиях, чтобы создать гарантии от необоснованного их повышения и условия для финансирования предприятий естественных монополий.
В каждом виде монополий имеются сопутствующие производства, которые по существу не являются монополиями. Например, транспортировка газа является монопольным видом деятельности, а его добычу можно организовать на конкурентных началах. Распоряжением правительства РФ от 13 сентября 1996 г. образована Межведомственная комиссия по подготовке планов структурной реформы в отраслях естественных монополий.
|
