Подготовлен для системы КонсультантПлюс
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 24 ИЮНЯ 1999 Г.
N 120-ФЗ "ОБ ОСНОВАХ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ БЕЗНАДЗОРНОСТИ
И ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 16 декабря 2013 года
Е.А. БЕВЗЮК, Т.А. БИРЮКОВА, Ю.Н. ВАХРУШЕВА,
О.И. ПОЛИТ, Н.Ю. ТИМОФЕЕВА
Авторы:
Бевзюк Елена Александровна - генеральный директор ООО "Бизнес Партнер", юрисконсульт ОАО "Оренбургская губернская компания", соискатель степени к.ю.н. в ФГБОУ ВПО "Оренбургский государственный университет", автор комментариев к ряду федеральных законов (комментарии к ст. 11 - 12, 16 - 17, 19 - 20, 32 - 33).
Бирюкова Татьяна Александровна - советник отдела по взаимодействию с федеральными органами государственной власти департамента законопроектных работ и правовой экспертизы Министерства государственно-правового развития Омской области; магистр права, лауреат научных конференций; автор комментариев к ряду федеральных законов (комментарии к ст. 26 - 31).
Вахрушева Юлиана Николаевна - практикующий юрист с опытом работы в области государственного и муниципального управления, автор комментариев к ряду федеральных законов (комментарии к ст. 13 - 15, 18, 21 - 25).
Полит Ольга Ивановна - индивидуальный предприниматель в сфере оказания юридических услуг физическим и юридическим лицам, автор комментариев к ряду федеральных законов (комментарии к ст. 31.1 - 31.3).
Тимофеева Наталья Юрьевна - частнопрактикующий юрист, преподаватель юридических дисциплин, автор комментариев к ряду федеральных законов (комментарии к ст. 1 - 10).
Настоящее издание представляет собой Постатейный комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".
Настоящий Комментарий подробнейшим образом раскрывает и поясняет положения каждого пункта статей данного Закона.
Комментарий предназначен для работников юридической сферы деятельности: юрисконсультов организаций, адвокатов, работников судебной системы. Он также будет интересен студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов.
При подготовке Комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на 16 декабря 2013 г.
24 июня 1999 года N 120-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОСНОВАХ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ БЕЗНАДЗОРНОСТИ
И ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
(в ред. Федеральных законов от 13.01.2001 N 1-ФЗ,
от 07.07.2003 N 111-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ,
от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 01.12.2004
N 150-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 22.04.2005 N 39-ФЗ,
от 05.01.2006 N 9-ФЗ, от 30.06.2007 N 120-ФЗ,
от 21.07.2007 N 194-ФЗ, от 24.07.2007 N 214-ФЗ,
от 01.12.2007 N 309-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ,
от 13.10.2009 N 233-ФЗ, от 28.12.2010 N 427-ФЗ,
от 07.02.2011 N 4-ФЗ, от 03.12.2011 N 378-ФЗ,
от 30.12.2012 N 297-ФЗ, от 30.12.2012 N 319-ФЗ,
от 07.05.2013 N 104-ФЗ, от 07.06.2013 N 120-ФЗ,
от 02.07.2013 N 185-ФЗ, от 25.11.2013 N 317-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Необходимость закрепления на федеральном уровне правовых норм, регулирующих правоотношения по профилактике безнадзорности и правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, возникла в 90-е годы прошлого века. В советский период жизни нашего общества практически не существовало такой социальной проблемы.
Комментируемый законодательный акт можно отнести к такой отрасли российского законодательства, как семейное право. В Конституции РФ можно выделить ряд правовых норм, следуя которым стало возможным правовое регулирование дополнительных мер по защите прав детей. Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Также ч. 1 ст. 17 Конституции РФ предусматривает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Непосредственное отношение к комментируемому законодательному акту имеют правовые нормы ст. 38 Конституции РФ, где установлено, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей.
Именно в связи с возникновением случаев злоупотребления родителями их правами и обязанностями в отношении своих детей и появилась необходимость принятия комментируемого Закона. Часть 1 ст. 63 Семейного кодекса РФ (далее по тексту - СК РФ) развивает правовые нормы ч. 2 ст. 38 Конституции РФ. Так, в частности в СК РФ предусмотрено, что родители обязаны воспитывать своих детей. Родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей. Они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей. Таким образом, правоотношения по профилактике безнадзорности детей практически полностью можно отнести к отрасли семейного права в российском законодательстве. Семейное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
Следует отметить, что Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" также устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией РФ, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка. Государство признает детство важным этапом жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности.
Международное право также предусматривает меры специальной защиты наиболее уязвимых групп общества, всех, кто сам не имеет равных возможностей защищать свои права, в том числе детей. В соответствии с преамбулой к Декларации прав ребенка, принятой ООН в 1959 году, ввиду физической и умственной незрелости ребенок нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту.
В 1989 году была принята Конвенция о правах ребенка (вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г.), которая провозгласила, что семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия всех ее членов и особенно детей должны быть предоставлены необходимые защита и содействие. Исходя из ч. 1 ст. 3 Конвенции о защите прав ребенка, во всех действиях в отношении детей независимо от того, кем они предпринимаются, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом, согласно ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка детства. Также ч. 1 ст. 38 Конституции РФ устанавливает, что каждый ребенок с момента рождения имеет гарантированное государством право на заботу и воспитание со стороны родителей. Это обеспечивается в первую очередь предоставлением родителям родительских прав, которые одновременно являются обязанностями по воспитанию ребенка. В соответствии со ст. 23 Международного пакта "О гражданских и политических правах", семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства. Важность семьи обусловлена и тем, что она является институтом развития личности ребенка. Согласно ч. 1 ст. 9 Конвенции о правах ребенка, государства-участники обеспечивают, чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда такое разлучение необходимо в наилучших интересах ребенка. Исходя из преамбулы к Конвенции о правах, ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания, и семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия всех ее членов и особенно детей должны быть предоставлены необходимые защита и содействие.
Но все сказанное теряет смысл в том случае, когда родители не осуществляют своих обязанностей по воспитанию и содержанию детей. Причины того скрыты в аномалиях общественной жизни - экономических, политических, социальных и нравственных или могут быть обусловлены тяжелыми жизненными ситуациями, в которых оказываются родители ребенка. Как следствие - дети, лишенные родительской заботы, не имея возможности самостоятельно обеспечить и защитить себя, зачастую вынуждены бродяжничать, попрошайничать, легко вовлекаются в совершение преступлений. Длительное нахождение в психотравмирующих ситуациях самым негативным образом влияет на формирование личности ребенка и лишает его возможности стать полноценным членом общества.
Проблемы, связанные с положением детей в обществе, имеют государственный масштаб. Потому на законодательном уровне решается вопрос о ликвидации такого явления, как детская безнадзорность, разрабатывается система мер в отношении данной группы несовершеннолетних, что соответствует конституционному положению о защите детства и в конечном счете способствует укреплению законности и правопорядка. Решению этих задач и посвящен комментируемый Закон, который устанавливает основы правового регулирования общественных отношений, возникающие в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
1. Данная статья содержит определение понятий, используемых в комментируемом Законе.
Основным понятием в данном случае является понятие "несовершеннолетний". Из положений комментируемой статьи следует, что любое физическое лицо, не достигшее возраста 18 лет, является несовершеннолетним. Несовершеннолетние, согласно положениям гражданского законодательства (ст. 17, 18, 21, 26, 28 ГК РФ), представляют собой физических лиц, обладающих гражданской правоспособностью, но не дееспособностью. С момента рождения и до возраста 6 лет несовершеннолетние считаются малолетними, которые не могут совершать никаких сделок - за них все совершают только их законные представители (родители), опекуны. Малолетним ребенок считается до возраста 14 лет, и согласно нормам ГК РФ такой малолетний ребенок (от 6 лет и до 14 лет) уже имеет право совершать мелкие бытовые сделки, например сходить за покупками в магазин. С возраста 14 лет и до 18 лет ребенок уже не считается малолетним, он несовершеннолетний и в соответствии с ГК РФ может совершать иные сделки, помимо мелких бытовых, например, может свободно распоряжаться своим заработком, открыть счет в банке (вклад). Однако несовершеннолетний в возрасте от 16 до 18 лет может быть уже полностью эмансипирован и в этом случае перестает быть несовершеннолетним в смысле гражданского законодательства, т.к. обладает полной дееспособностью (ст. 27 ГК РФ). В СК РФ нет правовых норм, содержащих в себе определение понятия того, кого считать несовершеннолетним. Также согласно ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" ребенком считается любое физическое лицо, не достигшее возраста 18 лет.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 1 Конвенции о правах ребенка 1989 года каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста является ребенком. Также ст. 60 Конституции РФ устанавливает, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Равным образом согласно ч. 1 ст. 54 Семейного кодекса РФ лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет (совершеннолетия), признается ребенком. В уголовном законодательстве, как следует из ст. 20 УК РФ, ч. 1 ст. 87 УК РФ, несовершеннолетними признаются только лица, которым ко времени совершения преступления исполнилось четырнадцать, но не исполнилось восемнадцати лет. Однако в целях комментируемого Закона применяется общее правило.
Вопрос о возрасте ребенка решается на основании соответствующих документов (свидетельство о рождении ребенка, паспорт).
В комментируемом положении не указывается на то, что несовершеннолетний должен являться гражданином Российской Федерации, из чего можно сделать вывод, что несовершеннолетние - иностранные граждане при условии отнесения их к группам, установленным Законом N 120-ФЗ, не должны оставаться незамеченными для органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
2. Безнадзорным считается лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет, контроль за поведением которого отсутствует. Контроль всегда предполагает соблюдение контролируемым лицом определенных ограничений (условий), что особенно важно в отношении несовершеннолетних, не имеющих твердых социальных установок и достаточного жизненного опта. Отсутствие контроля за несовершеннолетним зачастую приводит к совершению им противоправных действий. Однако понятие безнадзорного не предполагает, что его поведение при этом обязательно является девиантным, то есть отклоняющимся от общепринятых норм. Важен лишь тот факт, что отсутствует должный контроль за его поведением со стороны:
- родителей;
- иных законных представителей либо должностных лиц.
Здесь нужно отметить, что согласно ст. 64 СК РФ защита прав и интересов детей возлагается на их родителей.
Согласно ст. 2, ст. 54, 55, 60 СК РФ, каждый ребенок имеет:
- право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно;
- право на заботу родителей;
- право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам;
- право на воспитание своими родителями, обеспечение его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства;
- право на общение с обоими родителями;
- право знать своих родителей;
- право на получение содержания.
Правам ребенка корреспондируют обязанности родителей по защите прав и интересов детей, установленные ст. 64 СК РФ. На родителей возлагается защита прав и интересов детей. Родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий.
В соответствии со ст. 31 ГК РФ при отсутствии у несовершеннолетних родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие граждане по иным причинам остались без родительского попечения, в частности, когда родители уклоняются от их воспитания либо защиты их прав и интересов, над несовершеннолетними устанавливаются опека и попечительство. Опека устанавливается над малолетними (ст. 32 ГК РФ), попечительство - над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет (ст. 33 ГК РФ). Требования к опекунам (попечителям) установлены ст. 143 СК РФ. Для назначения лица опекуном (попечителем) необходимо его волеизъявление. Таким образом, родители, опекуны, попечители являются законными представителями несовершеннолетнего.
Одновременно законом предусмотрено, что исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей, оставшихся без попечения родителей, временно возлагается на органы опеки и попечительства до устройства их на воспитание в семью или в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ч. 2 ст. 123 СК РФ). Основной задачей органов опеки и попечительства является защита прав и законных интересов нуждающихся в том граждан (ст. 7 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Выполнение обязанностей опекунов (попечителей) в отношении тех детей, которые находятся на полном государственном попечении в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях, возлагается на администрации этих учреждений (ч. 1 ст. 147 СК РФ).
Можно говорить о том, что при надлежащем исполнении обязанностей указанными лицами (органами) безнадзорности несовершеннолетних не существовало бы. Однако вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения ими обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию ребенка выделяется такая категория, как безнадзорные.
|
