Рекомендательный законодательный акт
В 1993 году туристской общественностью государств-участников СНГ был разработан и 29 октября 1994 г. на сессии МПА СНГ принят «Рекомендательный законодательный акт «Об основных принципах сотрудничества Государств-участников СНГ в области туризма». Анализ положений этого акта приведен в монографии — Международное туристское право. Законодательство государств, участников СНГ в сфере туризма11.
Рекомендательный законодательный акт — международный правовой документ — представляет собой совокупность основных принципов государственного регулирования в сфере туризма, единообразно понимаемых и разделяемых всеми государствами Содружества. При принятии Рекомендательного акта Стороны исходили из следующих принципов: (1) признания естественным и неотъемлемым правом граждан стремление к удовлетворению духовных потребностей посредством приобщения к культурно-историческим ценностям, (2) приверженности к сохранению, расширению и углублению существующих международных связей в рамках Содружества, (3) считая свободу перемещений необходимым условием дальнейшего развития дружественных отношений, ведущих к укреплению экономического сотрудничества и культурному взаимообогащению, (4) уверенности в том, что развитие туризма призвано способствовать становлению гражданского мира и согласия, укреплению взаимопонимания, утверждению общечеловеческих ценностей, (5) стремясь всемерно содействовать сближению нормативных основ государств-участников Содружества в данной области регулирования правоотношений и формированию в рамках СНГ единого туристского пространства.
Рекомендательный законодательный акт определяет основные, применяемые в туризме термины, такие как «туризм, турист, тур, туристский ваучер, туристская организация, туристские ресурсы». Акт подчеркивает важность создания национального законодательства государств-участников СНГ в сфере туризма, которое должно дополняться межгосударственными и межправительственными двусторонними или многосторонними соглашениями, развивающими или конкретизирующими нормы национальных законов.
Декларируется, что законодательные акты государств-участников СНГ в сфере туризма должны разрабатываться и приниматься с учетом принципов данного законодательного акта. Определена роль государственной политики в сфере туризма и очерчены вопросы компетенции государств-участников СНГ в этой сфере, обозначены права и обязанности туриста, порядок предоставления некоторых льгот и прав; определено правовое положение иностранных туристов, при этом обращено внимание на недопущение дискриминации туристов, подчеркивается необходимость лицензирования туристской деятельности и сертификации туристских услуг.
В Рекомендательном законодательном акте нашли свое отражение и такие вопросы, как порядок оформления ваучера и атрибуты ваучера как документа, права и обязанности туриста и туристской организации по выполнению условий тура, компенсация и возмещение убытков туристам. Большое внимание в рекомендательном законодательном акте отводится вопросам национального наследия государств-участников СНГ — туристским ресурсам, их охране и ограничению доступа к некоторым конкретным природным объектам.
Модельный закон «О туристской деятельности» 2006 г.
Развитие положений этого документа творческой группой специалистов Национальной туристской академии в 2005–2006 г. был разработан проект и далее 26 ноября 2006 г. на пленарном заседании МПА СНГ был принят в Модельный закон «О туристской деятельности»12, который содержал новейшие13 концепции туристского законодательства и учитывал теорию и современную практику формирования правового пространства в сфере турима и туристской деятельности. Модельный закон содержит 20 глав и 87 статей. Научная концепция модельного закона, пояснения и окончательный (принятый) текст приведены в указанной выше монографии14.
В модельном законе рассматриваются отношения в сфере туризма и туристской деятельности, деятельности туристской индустрии, государственного регулирования сферы туризма, обеспечения правовой основы единого туристского пространства, единства понятийной и терминологической базы, защиты прав участников туристской деятельности, обеспечение безопасности туристов и регулирования процессов разрешения споров в сфере туризма.
Концептуальные положения модельного закона (2006 г.)
Туризм в XXI в. — интенсивно развивающаяся отрасль мировой экономики. Препятствием для его общего устойчивого развития не становятся локальные военные конфликты, терроризм, природные катаклизмы, социальные проблемы. Меняются формы туризма и туристские потоки избирают наиболее благоприятные в экологическом отношении и спокойные регионы и направления, активно используя туристские ресурсы, региональные преференции, выгоды экономических союзов. Регионы и страны, в которых имеются надлежаще используемые туристские ресурсы и туризм ориентирован как базовая и приоритетная составляющая экономики с прогрессивным правовым регулированием этих видов деятельности, извлекают из туризма и туристской деятельности выгоды, превышающие таковые от традиционных источников дохода. Примером тому может служить развитие туризма в ОАЭ за последнее десятилетие, в Турции и ряде других регионов.
В то же время регионы и страны в зонах локальных войн и высокой социальной напряженности не имеют возможности развивать туризм адекватно имеющимся туристским ресурсам. Страны постсоветского пространства обладают уникальными и относительно мало в настоящее время освоенными туристскими ресурсами. Туризм при должном развитии туристской отрасли и индустрии туризма и смежных отраслей, а также при условии прогрессивного правового регулировании социально-экономических процессов, способен занять достойное место в экономике этих стран и региона в целом, обеспечить занятость, доходы населения и наполнение бюджетов. Для экономического союза государств-участников СНГ при условиях надлежащего и единообразного правового регулирования в целях создания единого туристского пространства туризм может стать активно возрождаемой отраслью, ориентированной как на интенсивное развитие услуг для населения стран содружества, так для приема в это экономическое пространство въездных туристских потоков из других регионов.
Создание единого или единообразного по базовым принципам правового пространства, регулирующего туристскую деятельность в регионе с четкой ориентацией на активное развитие, будет способствовать становлению в регионе цивилизованного туризма, развитию трансграничных туристских маршрутов, укреплению и развитию экономических связей и туристских центров и, в конечном счете, увеличению мощности туристских потоков. В основу концепции модельного закона положены принципы единства целей, задач и способов и путей их достижения поставленных целей, обеспечивающих устойчиво жизнеспособное единое туристское пространства на базе гибких социально-экономических принципов, учитывающих национальные традиции, уклад домостроя, религии и верования, особенные виды туризма, как то: ностальгический туризм соотечественников, посещение родственников, ритуальный туризм.
Принципы регулирования
Принципами регулирования и методами достижения поставленных целей являются, прежде всего:
(1) обеспечение единства понятийной базы и терминологии. Унификация понятий, используемых в законодательстве о туризме, в том числе с понятиями, применяемыми в международных правовых документах;
(2) единое туристское пространство определяется территорией, на которой осуществляется свободное перемещение туристских услуг, финансовых средств, а также деятельности на основе взаимнопризнаваемых единообразных по условия лицензий, стандартов и правил аттестации организаторов туризма и сертификации туристских услуг и принципов классификации средств размещения;
(3) особенностью развития современных тенденций формирования правовых понятий в теории туризма является представление туризма не как действа временного выезда, а как действа путешествия или туристской поездки. Туристская деятельность — это деятельность в сфере туризма, которая понимается в расширенном и естественном толковании как деятельность всей индустрии туризма — упорядоченная совокупность деятельности организаторов туризма, перевозчиков, предприятий индустрии гостеприимства, аттракций и иных туристских и туристско-экскурсионных услуг адекватно целям туристского путешествия;
(4) принятие принципа отграничения от туризма религиозного паломничества (но оставление в ареале предметных интересов культурно-религиозного туризма);
(5) уточнение отношения запрета туристу заниматься оплачиваемой деятельностью, а именно деятельностью, оплачиваемой из местного финансового источника. Существующие реализованные правовые концепции лишены гибкости и, по существу формального применения, ставят преграды для развития профессионально-делового туризма;
(6) для упорядочения отношений предусматривается введение понятия туристской услуги с позиций современной экономической науки и устоявшейся практики, а деятельность туроператоров и турагентов определяется как сугубо посредническая;
(7) принятие определения понятия «туристский продукт» и способов его продажи как права получения услуги, предоставляемой в будущем на основе ответственности участников договора (юридическая природа явления) и как упорядоченного и взаимоувязанного комплекса туристских услуг, работ, способствующих потреблению туристских услуг и товаров (экономическая концепция природы явления);
(8) единство экономического и туристского пространства должно предусматривать упрощение туристских формальностей и единообразность визовой политики в отношении туристских групп и туристов-индивидуалов. При этом должны соблюдаться естественные принципы соблюдения суверенных прав стран содружества и обеспечения безопасности;
(9) естественным продолжением и реализацией этих принципов должны быть приняты принципы единства документарного оформления туристских формальностей, в том числе туристского ваучера, взаимное признание лицензий и единообразной политики в сфере финансовых гарантий и обеспечения непосредственных исполнителей услуг;
(10) единство принципов налогообложения, формирования налогооблагаемой базы, льгот и преференций;
(11) определение вопросов регулирования отношений в сфере санаторно-курортной деятельности как приоритетных направлений государственной политики.
В сфере государственного регулирования туристской деятельности упорядочению подлежат унификация нормативных актов, стандартизация (определенные шаги в этом направлении сделаны, часть национальных российских стандартов признана странами-участниками СНГ межнациональными), институт лицензирования, включая взаимное признание лицензий на едином пространстве и правил сертификации, классификации и аттестации как туристских услуг, так и организаторов и и исполнителей туризма, в том числе экскурсоводов и гидов, с учетом образовательного ценза работников и взаимного признания дипломов и квалификационных сертификатов, что будет способствовать формированию человеческого капитала.
В сфере формирования института финансовых обеспечения принят принцип субсидиарной ответственности организаторов и исполнителей с возложением меры ответственности адекватно долевой стоимости услуг в составе общего туристского продукта, а также оценки общей суммы финансовой ответственности пропорционально общей среднегодовой выработки и минимальной базовой суммы адекватно видам туризма по направлению. При этом преимущественные преференции должны предоставляться направлениям туризма внутри экономического союза — трансграничным туристским маршрутам и минимальные — направлениям выездных потоков в дестинации вне экономического союза.
Для четкого понимания тенденций развития и регулирования инициации туристского предложения и генерации соответствующего ему туристского потока рекомендовано принять единообразные нормы ведения статистики туризма, основанные на принципах ЮНВТО (утвержденных соответствующим комитетом ООН — Tourism satellite account — TSA).
|
