5.2.Концепция методики моделирования
Исходными данными для моделирования процесса предоставления государственных услуг являются проекты моделей данных услуг с описанием статистической и динамической структур процессов. Моделирование проводится с использованием средств описания, представленных в разделах «Методология функционального моделирования процесса предоставления государственных услуг, в том числе при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия» и «Разработка нотации моделирования бизнес-процессов».
Моделирование осуществляется средствами подсистемы моделирования ГАС ОГФУ через веб-интерфейс с использованием графического редактора моделей.
5.2.1.Иерархия уровней описания государственной услуги
В общем случае (включающем сложные и комплексные услуги) моделирование государственной услуги предусматривает использование четырех уровней детализации. Иерархия уровней описания комплексного процесса отражена на Рисунок 1.
Рисунок 1. Уровни описания процесса предоставления государственной услуги
Верхний уровень описания иллюстрирует жизненную ситуацию, для разрешения которой необходимо выполнить один или несколько комплексных процессов, во взаимосвязи с теми результатами (продуктами) деятельности ОИВ и ОМС, которые являются конечным результатом для потребителя (гражданина или организации).
Второй уровень описания иллюстрирует состав, последовательность выполнения и ответственных исполнителей государственных (муниципальных) функций, входящих в состав комплексного процесса.
Третий уровень предназначен для детального описания государственной (муниципальной) функции как совокупности логически взаимосвязанных административных процедур, включая все виды их окружения.
Последний (четвертый) уровень детализации не является обязательным и используется для описания статической структуры — информационного, организационного, ИТ, нормативно-правового окружения административной процедуры (если оно настолько велико, что загромождает модель третьего уровня).
Комплексный процесс инициируется возникновением определенной жизненной ситуации у гражданина или организации. Формализованным началом комплексного процесса является заявление гражданина или организации, являющееся основанием для выполнения первой функции, из числа входящих в его состав; окончанием — получение результата последней функции процесса или документированный отказ в выполнении любой из функций.
Каждая государственная (муниципальная) функция в составе комплексного процесса имеет самостоятельный результат для ее потребителя (гражданина или организации/ ведомства). Функция, потребителем которой является гражданин или организация инициируется отдельным заявлением в соответствующий ОИВ или ОМС, являющийся ее ответственным исполнителем. В выполнении государственной (муниципальной) функции могут участвовать несколько ОИВ (ОМС).
Административная процедура — элементарное действие в рамках выполнения государственной (муниципальной) функции, которое (кроме первого и последнего) выполняется без участия заявителя. Административная процедура всегда выполняется в рамках одного ОИВ (ОМС).
Таким образом, моделирование комплексных процессов осуществляется путём динамического сопряжения по определённым правилам (алгоритмам) государственных услуг (функций).
5.2.2.Используемые сущности моделей
При создании моделей подсистема моделирования и оптимизации использует следующие сущности ГАС ОГФУ:
жизненная ситуация;
комплексный процесс;
функция (услуга);
административная процедура;
документ;
комплект документов;
ответственный исполнитель:
подразделение;
должность;
офис;
нормативный правовой акт.
Целью моделирования жизненных ситуаций является создание классификатора жизненных ситуаций с привязкой к услугам органов государственной власти (оказывающим эти услуги), которые разрешают жизненные ситуации граждан и организаций (заявителей и получателей государственных услуг). В основу классификатора жизненных ситуаций положен справочник жизненных ситуаций, разработанный в рамках Отчета «Создание и внедрение второй очереди аналитической системы оптимизации государственных (муниципальных) функций и услуг в рамках оптимизации порядка исполнения государственных функций и услуг для целей их перевода в электронный вид» в 2011 году.
Кроме классификатора (содержащего непересекающиеся классы жизненных ситуаций) предполагается использование тегов (пересекающихся классов жизненных ситуаций). Теги могут отражать особенности жизненной ситуации Заявителя, например: «имеет более 3 детей», «занимается деятельностью, подлежащей лицензированию».
Использование тегов жизненных ситуаций не является необходимым с точки зрения оптимизации государственных (муниципальных) услуг (функций). Однако такие теги необходимы для обеспечения возможностью удобного поиска необходимых услуг и формирования комплексных процессов, поэтому снабжение услуг такими тегами представляется важной задачей.
Цель моделирования комплексных процессов состоит в систематизации и структурировании экспертных знаний о том, какие наборы государственных функций (взаимосвязанные или разрозненные) разрешают различные жизненные ситуации.
Целью моделирования государственных (муниципальных) функций и административных процедур является систематизация и структуризация экспертных знаний о том, какие административные процедуры входят в состав каждой государственной функции, кем они выполняются, как они взаимосвязаны друг с другом, какими ресурсами поддержаны, какие ограничения налагаются на отдельные административные процедуры, какими нормативными правовыми актами регламентировано выполнение государственной (муниципальной) функций.
Целью моделирования документов является систематизация и структуризация экспертных знаний о структуре и составе документов, о том, какие документы являются необходимыми для выполнения функции/ процедуры, порождаются в процессе ее выполнения или являются конечным результатом функции/ процедуры.
В основу классификатора документов (входных и выходных) положен справочник входных и выходных документов, разработанный в рамках Отчета «Создание и внедрение второй очереди аналитической системы оптимизации государственных (муниципальных) функций и услуг в рамках оптимизации порядка исполнения государственных функций и услуг для целей их перевода в электронный вид» в 2011 году.
Цель моделирования комплекта документов состоит в отражении полного состава документов, входящих в комплект документов, который необходим для начала выполнения административной процедуры либо является результатом ее выполнения.
Цель моделирования ответственных исполнителей состоит в детальном описании элементов организационной структуры органов государственной власти, являющихся ответственными исполнителями государственных функций. Сущность Подразделение используется при указании ответственных исполнителей комплексных процессов, композитных услуг и государственных (муниципальных) функций. Для описания ответственных исполнителей административных процедур используется сущность Должность. Модель ответственных исполнителей важна тем, что она описывает объекты (ОИВ (ОМС) и их подразделения), которые определяют выходы и входы потоков ресурсов ОИВ (ОМС).
Целью моделирования сущности Офис является описание месторасположения органа государственной власти — ответственного исполнителя услуги, его контактной информации и общих сведений о нем.
Цель моделирования нормативных правовых актов состоит в отражении взаимосвязи нормативного правового акта с функцией/ процедурой, которую он призван регулировать.
Каждая сущность в подсистеме моделирования и оптимизации обладает основными и дополнительными атрибутами. Основные атрибуты необходимы для идентификации объекта в Системе и отражают всю ключевую информацию по нему.
5.2.3.Критерии моделирования и оптимизации процесса предоставления государственных услуг
Термин «критерий оптимизации», преложенный изначально, был сформулирован как «критерий, позволяющий выявить точки неэффективности и провести оптимизацию по объективным процедурам». Однако далее используется более адекватный термин — критерий неоптимальности (что улучшает понимание, но является по сути равнозначным изначально предложенному термину). Критерий неоптимальности процесса — условие, соблюдение которого для процесса (или части процесса) позволяет с большой степенью вероятности утверждать, что процесс (или часть процесса) могут быть организованы более эффективно.
Предлагаемые критерии неоптимальности процессов разработаны в соответствии со следующими принципами:
изменение процессов определяется максимизацией общественной полезности;
привнесение стабилизирующих механизмов, обеспечивающих устойчивое исполнение процессов;
максимальный учет возможностей оппортунистического поведения и сопротивления оптимизации процесса со стороны отдельных служащих или их групп;
изменение процесса, предполагающее дополнительное финансирование, производится только при заведомо больших общественных выгодах от изменения.
Предлагаемый перечень критериев неоптимальности содержит как объективные технические критерии, связанные со снижением трансакционных издержек реализации процесса (например, унификация носителей входящей информации) и не требующие изменения нормативно-правовой базы, так и содержательные критерии, позволяющие провести комплексную оптимизацию (например, исключение излишних процедур).
Далее выделяются три типа критериев:
«Конструкция процесса». Указанные критерии формируются без учета информации о реальной «наполненности» процесса, а лишь на основании анализа модели (последовательности операций) процесса.
«Интенсивность процесса». Критерии, относящиеся к этой группе, формулируются на основании дополнительной информации о характере протекания процесса. Для применения данного типа критериев уже недостаточно модели процесса, а необходимо проанализировать информацию о потоках документов, времени, затратах по каждой операции. Необходима накопленная статистика о параметрах процесса. Например, информация о возникающих узких местах («пробках»), об изменении порядка следования эквивалентных документов и т.п.
«Адекватности процесса». Анализ соответствия процесса существующим целям, задачам органа власти, другим процессам, протекающим в органе власти, а также его соответствия принципам административной реформы и повышения общественного благосостояния. С помощью критериев данной группы предполагается оценивать процессы в целом. Действительно, вполне возможна ситуация, при которой оптимальный с точки зрения конструкции процесс, в котором нет «перекосов», приводит к результатам, противоположным закрепленным в законодательстве целям органа власти, осуществляющего процесс. В данном блоке анализируется институциональное соответствие процесса в систем управления органом власти, его системе целей, организационной структуре и т.д.
Критерии, связанные с конструкцией процесса
Медиа-разрывы
Наиболее простой критерий неоптимальности процесса, связанный с его конструкцией, касается формы носителя входящих и исходящих документов. Действительно, если «выход» информации от одного из участников процесса осуществляется на бумажном носителе, а информационный «вход» следующего участника настроен под электронный носитель, то возникают дополнительные затраты ресурсов (и, прежде всего, рабочего времени) на перевод информации с одного носителя на другой.
Конечно, наиболее оптимальным с точки зрения издержек вариантом обращения информации является электронная форма, однако в некоторых случаях подобное предоставление информации просто невозможно (например, когда необходимо предоставлять оригиналы документов), а в некоторых переводу документооборота в электронную форму препятствует отсутствие техники и навыков персонала.
Следовательно, без оговорок данный критерий можно применять только в части процесса, не связанной с передачей оригиналов документов. Кроме того, следует отметить, что в некоторых случаях стоимость преодоления указанного «разрыва» может быть значительна и связана с внедрением соответствующих информационных систем, закупкой техники и переобучением персонала.
Закрытый перечень критериев принятия решений
Отсутствие четких, зафиксированных в нормативно-правовых актах критериев принятия решения в точках «ветвления» процесса.
Следует отметить, что создание списка критериев и фиксация их в нормативно-правовом акте связано также с созданием закрытого перечня альтернатив.
Выявляется на основе построенных моделей процессов.
Выход из цикла
Отсутствие критериев «выхода из цикла». Возможна ситуация, при которой в процессе задействовано несколько государственных служащих, «выход» информации для одного из которых является информационным «входом» для другого. При этом предполагается, что процесс итерационный. После инициирования процесса государственные служащие могут до бесконечности обмениваться информацией между собой, квалифицированно обосновывая причины, по которым процесс не может быть завершен внешним наблюдателям, в т.ч. руководству.
В качестве типового решения проблемы предлагается установление временных границ осуществления процесса. Однако временные критерии необходимо дополнять условиями проверки результатов процесса.
Выявляется на основе построенных моделей процессов.
Шаблоны
Отсутствие закрытых списков и форматов входящих и исходящих документов при взаимодействии с внешними клиентами.
Отсутствие шаблонов документов допускает как возможность дополнительных консультаций с ответственными за процесс, что может (и часто приводит) к дополнительным неформальным издержкам получения данной информации.
Отсутствие разрывов в процессе
Любой процесс должен инициироваться событием и заканчиваться результатом. В том случае, если процесс логически продолжается, но связка между операциями производится не по полному совпадению (документ, событие и т.д.), это значит, что в процессе используются неформальные механизмы, принципиально не поддающиеся регламентации и основанные на весьма сомнительной административной практике. Так, данная ситуация свидетельствует о несогласованности процесса в целом, потенциальной нерациональности (и ненужности операций).
Отсутствие неиспользуемых документов
В том случае, если в процессе (на какой-либо цепочке операций) возникает и исчезает документ, не выходящий напрямую на конец процесса, это может означать искусственность его использования.
Критерии, связанные с интенсивностью процесса
Критерий «пробки»
Непропорционально большое время на операцию (или несколько операций) по отношению к процессу в целом.
Одним из наиболее наглядных критериев неоптимальности, относящихся к данной группе, является наличие «узких мест» или «пробок» в движении информации.
Требуется, во-первых, выделить те решения, принятие которых сопровождается возникновением ответственности (чтобы «отфильтровать» механическое излишнее согласовательное визирование), а, во-вторых, перераспределить полномочия по принятию оставшихся решений, например, делегировав часть менее существенных решений на более низкий уровень иерархии.
Место в очереди
Изменение положения документа в очереди при выходе по сравнению с положением при входе (в случае, если изначальный поток документов проранжирован в соответствии с принятыми правилами и приоритетностью). Один из универсальных признаков наличия административного усмотрения или коррупции.
Например, заявки на прохождение разрешительной процедуры поступают на обработку в соответствии со временем поступления. То есть они поставлены в очередь по одному признаку — времени поступления. Если очередь при выходе нарушается, это означает, что какая-то была обработана быстрее, чем ей «полагалось» в соответствии с местом в очереди.
Лишнее звено
Операция, в которой не производится трансформации документа или информации в широком смысле.
Наличие лишних звеньев в передаче информации, т.н. «курьеров», лишь транслирующих информацию или механически передающих документы на другой уровень без какой-либо обработки.
Правила росписи
Последовательная процедура передачи идентичной информации по всем ступеням иерархии. Например, информация, необходимая для принятия решения предоставляется сначала начальнику отдела, а потом тот же пакет информации передается начальником отдела подчиненным. В том случае, если отсутствует необходимость изменения входящей информации при предоставлении ее на нижние или верхние уровни иерархии можно заменить последовательную процедуру параллельной. Например, информация сразу предоставляется и начальнику отдела и его подчиненным.
Комплектность
Соединение операций контроля комплектности и содержания при разрешительных процедурах взаимодействия с гражданами и организациями.
Для таких процессов необходимо разделение технических операций и содержательных операций. Технические операции, в отличие от содержательных, создают минимум дополнительной информации и могут быть четко регламентированы.
Форма и содержание
Время на создание (или трансформацию) информации в ходе процесса должно быть пропорционально объему созданной информации. Так, например, процедуры по анализу факторов и подготовке заключения по выдаче разрешения (то есть основная содержательная работа) могут занимать меньше времени, чем вспомогательные операции: визирование, регистрация входящих/исходящих документов и т.п.
Горизонт управляемости
Регулярный непосредственный контакт более чем с N подчиненными.
Еще один возможный критерий неоптимальности связан с соотношением количества, интенсивности процессов и сложности выполнения операций у одного государственного служащего. Действительно, систематическое осуществление сложных операций в большом количестве процессов может вести к падению качества выполнения операции. Поэтому при анализе количества процессов, в которые активно (по затратам рабочего времени) вовлечен государственный служащий, необходимо руководствоваться критериями управляемости (7±2). Конечно, данный показатель может использоваться лишь как ориентир, но существенное превышение нормы (9) должно являться сигналом о возможной избыточности обязанностей.
Библиотека
Регулярный повторный сбор информации по вопросам, в отношении которых это уже было сделано ранее.
Необходимость затрачивать существенные усилия на сбор и обработку информации для проведения формализованных или периодически выполняющихся технических процедур.
Критерии «адекватности» процесса
Данная группа критериев необходима для оценки процесса в целом, т.е. с позиции его соответствия целям и задачам органа власти, другим процессам, протекающим в органе власти, а также его соответствия принципам административной реформы и повышения общественного благосостояния.
Целеориентированность
Большое количество процессов, не имеющих отношения к целям и задачам органа власти, т.е. практически никак не связанных с состоянием объекта управления.
Что часть таких процессов относится к вспомогательным (например, кадровый учет, бухгалтерский учет, эксплуатация зданий и сооружений). Одним из критериев определения вспомогательного процесса может быть возможность передачи этого процесса на аутсорсинг.
Все остальные же «непроизводительные» процессы, т.е. не направленные непосредственно на достижение целей органа власти, должны быть исключены из сферы его деятельности.
Информационная асимметрия
Возможна ситуация, при которой информация о состоянии целевой сферы экономики не используется при принятии управленческих решений и не задействуется в соответствующих процессах. Иными словами можно говорить либо об отсутствии каких-то необходимых процессов, либо об отсутствии связи между процессами сбора информации и ее обработки для целей принятия управленческих решений.
В качестве факторов, обуславливающих такое положение вещей, могут выступать:
Отсутствие процесса сбора информации о целевой сфере деятельности органа власти;
Форма, в которой предоставляются результаты процесса сбора информации, не соответствует требованиям к информации, «входящей» для управленческих процессов;
В процессе сбора не собирается необходимая для принятия управленческих решений информация;
Собираемая информация в процессе первичной обработки сильно искажается.
Избыточный архив
Процессы хранения информации. Данный критерий необходим для сокращения затрат ресурсов на хранение информации, использование которой в будущем не предвидится и включает, в том числе, затраты на ведение соответствующих архивов.
Обоснованность платности
Обоснованность платности и размера платы взаимодействия в рамках того или иного процесса, а также неукоснительное соблюдение принципа перечисления платы в бюджет.
Избыточные информационные требования
Отсутствие избыточных требований. Возможна ситуация, при которой к лицу, обращающемуся в орган власти, предъявляется несколько требований, выполнение одного из которых автоматически означает выполнение всех остальных. Однако с обращающегося лица все равно требуют формального подтверждения соответствия остальным требованиям.
Искусственные информационные требования
Завышенные требования, предъявляемые в процессе взаимодействия органа власти и лица, обратившегося в этот орган. Проверка данного критерия также требует значительного количества ресурсов, в основном связанных с привлечением специалистов в соответствующих областях.
Избыточные взаимодействия
Излишняя сложность процесса взаимодействия для лица, обращающегося в орган власти.
Обоснованность временных затрат на процесс
Обоснованность сроков протекания процессов. Достаточно распространены ситуации, предусматривающие значительный срок осуществления процесса в органе власти. Например, выдача разрешения в срок до трех месяцев. Однако в настоящий момент определить адекватность заявленного срока достаточно сложно. Тем не менее, данная задача может быть решаемой после детального описания всех процессов, проверку их на соответствие остальным критериям оптимальности. Значительное снижение сроков взаимодействия может быть достигнуто после внедрения электронных взаимодействий.
Опережающая услуга
Инициатива и существенная часть работ по реализации процессов в настоящий момент вменена лицу, обратившемуся в орган власти, а не наоборот.
Двойной процесс
Дублирование процессов в рамках одного органа власти или нескольких органов власти, относящихся к одной отрасли.
Данный список критериев неоптимальности не является исчерпывающим, в каждой конкретной ситуации могут возникнуть специфические именно для нее факторы неоптимальности процесса, отслеживание которых приведет к появлению новых специфических критериев. Однако их выявление возможно только при анализе конкретной ситуации, т.к. является проявлением ее специфичности, и, следовательно, такие критерии не могут быть приведены в сформированном выше списке
|
