Методы оценки коррупции и антикоррупционной политики в регионах России

Скачать 3.34 Mb.

Название	Методы оценки коррупции и антикоррупционной политики в регионах России
страница	14/29
Тип	Автореферат

rykovodstvo.ru > Руководство эксплуатация > Автореферат

1 ... 10 11 12 13 14 15 16 17 ... 29

3.3. Предложения в области формирования и применения мер антикоррупционной политики в органах власти регионов

Накопившийся к началу 2009 года опыт субъектов Российской Федерации в области противодействия коррупции имеет некоторое разнообразие в наборе и структурных параметрах предпринимаемых мер, основными из которых являются принятие на региональном уровне антикоррупционных законов и программных документов, создание специализированных органов, внедрение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Результаты Мониторинга антикоррупционной деятельности в регионах России, которые были рассмотрены в предыдущем разделе, свидетельствуют об отсутствии учета региональной коррупционной специфики в антикоррупционной политике. Несмотря на существующие различия в уровне и структуре коррупции^¹⁷⁰, все разнообразие принимаемых мер вполне укладывается в различие политических мотивов и заинтересованности качественной реализации мероприятий, рекомендованных на федеральном уровне.

В своих документах региональные чиновники, как правило, подтверждают признание высшим политическим руководством страны существование коррупции как серьезной проблемы, препятствующей повышению эффективности государственного управления. При этом создается впечатление, что слово «коррупция» в них могло бы без существенных потерь смысла быть заменено на любое другое, также выражающее какую-нибудь серьезную проблему, например, «теневая деятельность», «преступность» или даже «некомпетентность». Таким образом, проблема коррупции не специфицирована, а значит и не будет решена.

Далее показано, что действенная антикоррупционная политика предполагает дифференцированный подход к противодействию коррупции в зависимости от ее институциональной структуры и значимых характеристик коррупционных трансакций.

3.3.1. Основы дифференцированного подхода к антикоррупционной политике

Эволюция институтов государственного управления сопровождается соответствующими институциональными изменениями в коррупции. Многими исследователями коррупция описывается как устойчивая, «живучая» проблема, структура которой эволюционирует во времени и пространстве^¹⁷¹. Тем не менее, имеет место и обратная закономерность: развитие институтов коррупции, подтверждающееся ростом размеров и распространенности коррупционных трансакций (одним из результатов которого становится снижение рисков, сопутствующих коррупционным трансакциям, и повышение их целостности), создает необходимость соответствующей адаптации мер антикоррупционной политики.

Коррупция представляет собой сложное институциональное образование, видовое разнообразие которой предопределяет ее устойчивость, особенно в условиях отсутствия адекватного, результативного противодействия. Понимание коррупции как совокупности определенных «запретных» действий заведомо обрекает антикоррупционную политику на безуспешность вследствие догоняющего характера относительно применяющегося на практике спектра коррупционных технологий.

Последнее предполагает необходимость использования предложенного нами универсального определения коррупции как экономического явления и применения дифференцированного подхода к антикоррупционной политике, вытекающего из экономии трансакционных издержек и основанного на принципах институционального проектирования, соблюдение которых само по себе не гарантирует успех, но не соблюдение – гарантирует неэффективность формулируемых норм^¹⁷².

По отношению к антикоррупционной политике принцип минимизации трансакционных издержек О. Уильямсона^¹⁷³ можно сформулировать следующим образом: действенность антикоррупционной политики достигается путем дифференцированного применения антикоррупционных механизмов по отношению к формам коррупции, поддерживающим трансакции, различающиеся по структурным характеристикам. При этом под действенностью нами понимается способность снижать уровень коррупции за счет уменьшения ее сравнительных преимуществ.

3.3.2. Соотношение коррупции и «тени»

Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению видов коррупции и ее структурных характеристик, необходимо обозначить коррупцию как дискретную институциональную альтернативу по отношению к базовому институту.

В первой главе настоящей работы было показано, что коррупцию как форму дисфункции института следует отличать от простого оппортунизма. Здесь же мы утверждаем, что коррупцию также следует отличать от «теневой» формы контрактации. Если коррупция, исходя из данного нами определения, предполагает альтернативную контрактацию между отдельными адресатами и гарантом в условиях номинально действующей институциональной среды, то «тень» предполагает создание альтернативной институциональной среды, также состоящей из совокупности правил и механизма принуждения к их исполнению.

Таким образом, можно выделить следующие типы соотношения коррупции и тени, понимаемой нами как альтернативной «внелегальной» структуры управления^¹⁷⁴:

Взаимное дополнение (вертикальное взаимодействие):
1. Коррупция может служить обеспечением существования теневой деятельности. В этом случае «теневые» гаранты состоят в коррупционных отношениях (заключают коррупционный контракт) с гарантами в рамках легальной системы. Примером таких отношений может служить договор между руководителем незарегистрированного (теневого) предприятия и уполномоченными представителями правоохранительных органов об игнорировании деятельности такого предприятия в обмен на коррупционное вознаграждение (взятку).
2. С другой стороны, коррупция может сама быть обеспечена результатами теневой деятельности, например, обеспечение принятия судьей необходимых решений может финансироваться за счет доходов от внелегальной (теневой) деятельности.
Взаимное замещение (горизонтальное взаимодействие):

Коррупция и «тень» могут использоваться как альтернативные структуры управления трансакциями: например, возможности подкупа чиновника для получения разрешения на строительство с одной стороны, и самовольной застройки – с другой, могут существовать параллельно, каждая со своими особенными механизмами принуждения.

Взаимная независимость (отсутствие взаимодействия):
1. Вопреки встречающимся рассуждениям, теневая деятельность может существовать и без коррупционной составляющей, как существуют по собственным правилам изолированные сообщества на территории суверенного государства.
2. Коррупция также может быть не связана с теневой деятельностью, то есть быть средством достижения иных целей.
Смешанные типы:

Провести четкую грань между коррупцией и тенью, порой, бывает довольно затруднительно по причине переплетения их свойств в многообразии системных отношений. Тем не менее, раздельный анализ идеальных форм коррупции и тени представляется продуктивным с точки зрения проектирования эффективной государственной политики.

Отклонения от нормативной модели поведения адресатами могут быть обусловлены характеристиками морфологических составляющих институциональной среды, а именно совокупности правил и механизма принуждения к исполнению. С учетом принципиального признания различия между простым оппортунизмом, коррупцией и тенью, дадим сравнительный анализ предпочтительности их выбора в зависимости от справедливости базовых правил, с одной стороны, и власти (возможности применения санкций) гаранта – с другой (таблица 3.3).

Таблица 3.3. Формы рационального поведения относительно нормативной модели

		Справедливость базовых правил по отношению к адресатам
		Высокая	Низкая
Власть гаранта	Высокая	Добросовестное выполнение правил (Д)	Коррупционное поведение (К)
Власть гаранта	Низкая	Простой оппортунизм (О)	Теневая деятельность (Т)

Источник: составлено автором.
Совокупность правил, лежащих в основе института, может восприниматься как справедливая, то есть соответствовать системе неформальных правил, действующих в данном сообществе, а может и нет. В последнем случае адресаты правил данного института будут в меньшей степени склонны к их добросовестному исполнению.

Критерии общественной справедливости могут различаться среди сообществ, и их поиск не является задачей настоящей работы. Тем не менее, важными, на наш взгляд, характеристиками справедливости являются (1) продуктивность правила – способность повышения благосостояния, а также (2) добросовестность гаранта, которая также обусловлена указанными характеристиками институциональной среды, но уже относящимися к деятельности гаранта^¹⁷⁵.

Принуждение к исполнению правил тесно связано с контрольно-надзорной деятельностью гаранта, власть которого зависит от следующих возможностей^¹⁷⁶:

Наблюдать за поведением адресатов правила,
Идентифицировать нарушения правила,
Идентифицировать нарушителя правила,
Соотносить выявленное нарушение с той или иной санкцией,
Налагать санкцию на нарушителя (либо сообщать о нарушении другим индивидам, специализирующимся на применении наказаний – «экзекуторам»).

Очевидно, что чем большей властью обладает гарант, тем выше риски адресатов, связанные с реализацией девиантного варианта поведения.

Рассмотрим подробнее представленные в таблице формы рационального поведения.

(Д) В случае, если базовое правило воспринимается адресатами как справедливое, то рациональным поведением, при условии достаточно высоких контрольно-надзорных способностях гаранта, является его добросовестное выполнение.

(О) Низкие технические возможности гаранта или недостаточность наказания могут позволить отдельным индивидам в особых ситуациях поступать оппортунистически, что, тем не менее, соответствует для них более высокому уровню благосостояния. Необходимо отметить, что частые случаи оппортунизма могут оказать негативное влияние на справедливость самого правила.

(Т) В ситуации несправедливых правил и сравнительно низкой власти гаранта стимулы к соблюдению данных правил пропадают у достаточно значительной части сообщества, что приводит к созданию ими альтернативных – теневых правил.

(К) Наличие у гаранта достаточно большой власти, с одной стороны, создает препятствия для непосредственной теневой деятельности, с другой стороны – повышает эффективность использования ее ресурсов альтернативным образом. Необходимость взаимодействия с гарантом в рамках несправедливо установленных правил создает условия для возникновения коррупции как специальной структуры управления оппортунистическим поведением.

Данная схема не является абсолютно строгой, но позволяет лучше понять причины возникновения коррупции, которая, как правило, является следствием несправедливости правил по отношению к ее адресатам. Коррупция может носить не только нелегальный характер, но и вполне законный, то есть соответствующая деятельность может не предполагать законного наказания, что также является следствием несовершенства правил.

Следующая схема позволяет оценить сравнительную эффективность 4-х указанных альтернатив (таблица 3.4).

Таблица 3.4. Сравнительная эффективность форм рационального поведения в зависимости от различных характеристик

№	Характеристика для сравнения	Формы поведения
№	Характеристика для сравнения	Д	О	Т	К
	Принуждение к исполнению	+++	0	+	++
	Гибкость (возможность адаптации) правил	+	+++	++	++
	Уровень неопределенности	+	+++	++	++
	Учет внешних экстерналий	+++	0	+	++
	Учет внутренних экстерналий	+++	+	+++	++
	Деформация институтов	0	+	++	+++

Д – добросовестное исполнение правил, О – простой оппортунизм, Т – теневая деятельность, К – коррупционное поведение.

Источник: составлено автором.
Рассмотрим сравнительные параметры альтернативных форм рационального поведения более подробно:

Поскольку добросовестное следование предписанным нормам обеспечивается легальным механизмом принуждения к исполнению, а также разделяется обществом, то данная форма поведения обладает сравнительными преимуществами по данному параметру. Напротив, оппортунистическое поведение является объектом противодействия со стороны гаранта и не поддерживается внешними механизмами. Теневая и коррупционная формы поведения предполагают наличие механизмов обеспечения исполнения, однако, на наш взгляд, принудительные возможности коррупции потенциально превосходят теневые механизмы, так как могут дополняться легальными механизмами.
Максимальной адаптивной способностью обладает оппортунизм, поскольку предполагает минимальные ограничения выбора. Соответственно добросовестное поведение связано с минимальной адаптивностью в силу необходимости следования предписанной модели поведения. Теневое и коррупционное поведение занимают промежуточную позицию.
Аналогичные предыдущим рассуждения могут быть распространены на уровень неопределенности, связанный с альтернативными формами поведения.
Учет внешних экстерналий (внешних эффектов) означает включение в рациональный выбор поведения выгод и издержек третьих лиц. Поскольку целью создания институтов является интернализация внешних эффектов и обеспечение общественного благосостояния, то соответствующее поведения связано с максимальным учетом (возможно, ошибочным) интересов третьих лиц. Оппортунистическое поведение, будучи нацеленным на реализацию исключительно личных интересов, не включает более ничего. Коррупционная и теневая формы поведения находятся в промежутке между этими крайностями, однако, на наш взгляд, первая связана с большими легальными ограничениями, а значит и большим учетом интересов третьих лиц.
Учет внутренних экстерналий означает включение в рациональный выбор выгод и издержек соучастников. Аналогично предыдущим рассуждениям сравнительным преимуществом обладает добросовестное следование правилу. При этом теневая форма поведения также связана с полноценной структурой управления, созданной в интересах группы, и по данному параметру может составить конкуренцию добросовестному поведению^¹⁷⁷. Оппортунистическое поведение предполагает минимальный учет интересов соучастников, так как каждый оппортунист нацелен на максимизацию только личной выгоды. Создание коррупционной структуры управления предполагает учет интересов нескольких коррупционеров, поэтому коррупционное поведение превосходит по данному показателю простой оппортунизм.
Принято выделять три основных режима функционирования института: систематическое действие (правило выполняется почти всегда), спорадическое действие (правило может выполняться, а может и нет), бездействие (правило почти никогда не выполняется)^¹⁷⁸. Очевидно, что массовое добросовестное выполнение предписанных норм способствует укреплению функционирования института в систематическом режиме. Оппортунистическое поведение, будучи относительно редким явлением, не способно оказать значимого воздействия на параметры его функционирования. Однако, по мере распространения оппортунизма, институт может быть переведен в режим спорадического действия, то есть количественно деформирован. Теневая деятельность означает по сути использование альтернативных и бездействие официальных институтов, подвергая последние количественной деформации. Качественная и наиболее существенная деформация институтов наступает в условиях появления коррупции, при которой сам институт продолжает действовать, однако его структура меняется под воздействием определенных инвестиций. Коррупция производит определенный эффект на трансакционные издержки оппортунистического поведения, в результате чего баланс выгод и издержек смещается в направлении нарушения правил. Рассмотрим эту ситуацию подробнее.

3.3.3. Трансакционные издержки коррупции и фундаментальная деформация

В основе принятого нами трансакционного подхода к коррупции лежит признание ее институциональной природы, что в свою очередь означает, что эксплуатация коррупции связана с трансакционными издержками, в числе которых можно выделить следующие^¹⁷⁹:

Издержки выявления коррупционных альтернатив: информация о доступных вариантах заключения любых сделок не является присущей их агентам изначально, особенно это относится к коррупционным сделкам. В связи с этим возникает необходимость поиска возможных вариантов заключения коррупционных контрактов.
Издержки измерения: как и все остальные, коррупционные блага можно отнести к трем различным категориям относительно издержек измерения: исследуемые (низкие издержки до заключения сделки), опытные (высокие издержки до заключения сделки, низкие – после), доверительные (высокие издержки даже после заключения сделки). Можно предположить, что, в связи со скрытым^¹⁸⁰ характером коррупции, доля исследуемых коррупционных благ относительно низка.
Издержки заключения коррупционного контракта: достижение договоренностей между коррупционными контрагентами также связано с издержками. В число условий контракта, помимо его цены (взятки), входят различные качественные характеристики коррупционного блага, а также трансакционые характеристики, связанные с передачей и гарантией прав собственности на коррупционные блага. Выбор указанных характеристик и соответствующие издержки зависят от таких свойств коррупционных трансакций как специфичность активов, неопределенность и частота взаимодействия. Первые два из них имеют повышенную степень проявления в отношении коррупционных трансакций, что определенным образом отражается на выборе формы коррупции.
Издержки спецификации и защиты прав собственности на коррупционное благо: данный вид издержек зависит от ценности, а также характера потребления благ. Так, повышение качества обслуживания в бюджетном учреждении за взятку связано с гораздо меньшими (если не нулевыми) рисками экспроприации, чем поступление в вуз, из которого могут отчислить в случае разоблачения. Кроме этого, особый характер коррупционных благ может потребовать особого, коррупционного, механизма спецификации и защиты прав собственности. Так как каждый из контрагентов потенциально может нарушить коррупционный контракт и спровоцировать разоблачение, требуется альтернативный механизм взаимных гарантий.
Издержки оппортунистического поведения по отношению к условиям коррупционного контракта: поскольку коррупционные контракты, как правило, не имеют легальной защиты, каждый из контрагентов может «кинуть» другого, не опасаясь легального преследования за данный поступок. Тем не менее, коррупционный контракт может предполагать альтернативные, нелегальные санкции^¹⁸¹, которые могут достаточно успешно конкурировать с легальными в отношении действенности.

Использование коррупции, с одной стороны, требует осуществления инвестиций, а с другой – позволяет снизить указанные виды издержек по сравнению с вариантом простого оппортунизма, не предполагающего инвестиций в создание коррупционной структуры управления (далее – инвестиции в коррупционный капитал). Функциональный состав таких инвестиций может варьироваться в зависимости от конкретной формы коррупции, но в целом соответствует принципам организации стандартного производства. Не вдаваясь глубоко в детали, отметим лишь важность выделения общего и специфического коррупционного капитала, при этом данные понятия применяются относительно конкретных коррупционных трансакций или их совокупности. Специфический коррупционный капитал позволяет снизить трансакционные издержки только трансакций данного типа, в то время как возможности использования общего коррупционного капитала выходят за эти рамки.

На основе вышеизложенных рассуждений далее мы переходим к анализу коррупционного процесса в динамике, имеющему крайне важное значение для разработки антикоррупционной политики и объяснения неудач, преследующих большинство попыток противодействия коррупции на региональном и общегосударственном уровнях.

Типичная траектория количественных институциональных изменений предполагает прохождение следующих стадий: возникновение, становление, массовое использование, замещение, исчезновение^¹⁸². Накопленный общий коррупционный капитал может быть использован в отношении института уже на первой стадии, как это часто происходит в высококоррумпированных сообществах. В низкокоррумпированных сообществах (возможно, отдельных регионах России) в условиях незначительности общего коррупционного капитала выбор между соблюдением или нарушением правила может быть почти полностью описан моделью экономики преступления и наказания с соответствующими предпосылками^¹⁸³. Однако жизненный цикл «несправедливых» институтов с определенного момента (предположительно, с третьей стадии) может начать сопровождаться инвестициями его адресатов в специфический коррупционный капитал, а также в сопутствующий ему в качестве внешнего эффекта общий коррупционный капитал. В результате, равновесное состояние модели смещается в сторону девиантного поведения как связанного уже с большими конкурентными преимуществами. С нашей точки зрения данный феномен заслуживает введения особого термина «фундаментальная деформация», адекватного его смыслу по аналогии с термином «фундаментальная трансформация». Последний обозначает нарушение равных условий конкуренции ex post вследствие осуществления инвестиций в специфический капитал, сопровождающих процесс производства и поставки товаров по результатам проведения первичных торгов^¹⁸⁴. Один из альтернативных вариантов фундаментальной деформации фактически продемонстрирован нами в ходе сравнительного анализа форм рационального поведения в разделе 3.3.2 (Д-О-Т-К, также «U-образная» траектория фундаментальной деформации).

Феномен фундаментальной деформации позволяет объяснить существование различных коррупционных равновесий (высококоррупционного и низкокоррупционного) в регионах со схожими уровнями зарплат и организацией управления в органах власти. Одно из таких объяснений было получено с помощью диаграммы Шеллинга^¹⁸⁵ и состоит в том, что изначальное равновесие, состоящее в равновероятности коррупционной и честной стратегий, является неустойчивым и смещается в зависимости от первоначального выбора агентов либо в сторону устойчивой коррупции, либо в сторону устойчивой честности. Мы утверждаем, что данные рассуждения могут быть включены в логику фундаментальной деформации, а также существенно ею дополнены. Так, в соответствии с диаграммой Шеллинга все ведомства могут быть разделены на абсолютно честные и полностью коррумпированные. Логика фундаментальной деформации позволяет также объяснить существование в реальности промежуточных вариантов, так как уровень коррупции связан с инвестициями в коррупционный капитал и уровнем его накоплений в различных сообществах. Количественная траектория фундаментальной деформации изначально определяется исходя из уровня накопленного в сообществе общего коррупционного капитала и развивается по мере инвестиций в специфический коррупционный капитал.

Таким образом, региональные различия коррумпированности структурно схожих ведомств, например, территориальных органов федеральных органов власти, могут быть объяснены различиями в уровне регионального общего коррупционного капитала и накопленного за время их существования специфического коррупционного капитала. Создание же новых одинаковых ведомств, включая также антикоррупционные, в регионах с различным общим уровнем коррупции будет приводить к соответствующим результатам в части их коррумпированности. Этот факт, в свою очередь, затрудняет использование импорта институтов в целях противодействия коррупции, включая применение «типовых антикоррупционных программ»^¹⁸⁶, и отдает приоритет детальному институциональному проектированию.

3.3.4. Характеристики коррупционных трансакций и формы коррупционной контрактации

Обосновав методологическую важность отличия коррупции от простого оппортунизма и «тени», а также эффектов фундаментальной деформации, перейдем далее к непосредственному анализу рационального выбора форм коррупционной контрактации в зависимости от характеристик коррупционных трансакций.

Вслед за О. Уильямсоном рассмотрим в качестве основных сравнительных параметров коррупционных трансакций 3 характеристики: специфичность активов, неопределенность и частоту^¹⁸⁷.

Далее под специфичностью коррупционных активов будем понимать издержки, связанные со сменой контрагента в коррупционной трансакции, что в полной мере соотносится с использованным выше пониманием специфичности коррупционного капитала. Каждая коррупционная трансакция в действительности не заканчивается просто совершением сделки, так как у контрагентов возникает возможность взаимных угроз разоблачения. Фундаментальная деформация происходит, поскольку такого типа угрозы, с одной стороны, повышают уровень доверия сторон и снижают неопределенность, а с другой стороны, создают специфичность в их отношениях, затрудняющую смену как контрагента, так и формы организации сделок – коррупции. Кроме возможностей взаимных угроз существуют также обычные специфические активы, задействованные в коррупционных трансакциях, такие как заключенные эксклюзивные договоренности, оплаченные вперед коррупционные услуги и другие.

Коррупционные трансакции могут быть высокоспецифичными, то есть представлять собой продолжающуюся во времени последовательность нескольких взаимосвязанных действий, например, многоходовое лоббирование законопроекта или выделение земельного участка; и низкоспецифичными, то есть представлять собой разовые сделки, обеспеченные лишь наличием некоторого доверия между агентом и клиентом и отработанной технологией совершения коррупционной сделки. Если осуществление высокоспецифичных трансакций обусловлено общими долгосрочными (иногда стратегическими) целями и связано с вовлечением значительных коррупционных активов, то низкоспецифичные трансакции на практике часто представляют собой мелкие сделки бытового уровня, обусловленные насущными потребностями.

Важность специфичности активов для дифференцированного подхода к антикоррупционной политике заключается, например, в том, что по отношению к низкоспецифичным коррупционным сделкам может быть целесообразно применение механизмов по предотвращению их возникновения (например, деперсонализация, регламентация, повышение качества контроля). В отношении высокоспецифичных трансакций необходимо применение механизмов, способствующих смене контрагентов и налагающих на стороны коррупционной сделки издержки, связанные с потерей специфичных коррупционных активов. На региональном уровне такими механизмами могут быть ротация кадров, механизм случайного выбора должностного лица при назначении на определенное задание и другие^¹⁸⁸.

Среди различных исследователей не сложилось однозначного подхода к сравнительной оценке уровня неопределенности коррупционных трансакций. С одной стороны, утверждается, что коррупция в целом повышает уровень неопределенности^¹⁸⁹ и тем самым снижает инвестиционную активность. С другой стороны, коррупция представляется инструментом снижения неопределенности бизнеса, связанной с действиями государства^¹⁹⁰. Нам представляется, что сравнение уровня неопределенности нормативных (добросовестных) и коррупционных трансакций является важным шагом на пути построения действенной антикоррупционной политики: повышение информативной функции (прозрачности) институтов и создание препятствий для распространения информации, способствующей совершению коррупционных трансакций, может оказать решающее воздействие на институциональное равновесие, то есть на соотношение издержек и выгод использования нормативной модели и коррупции, а также на общественное ощущение справедливости института.

Частота коррупционных трансакций имеет особое значение с учетом феномена фундаментальной деформации. Поскольку специфичные активы, связанные с возможностью взаимных угроз, возникают уже после первой коррупционной сделки, повторение коррупционных взаимодействий приводит к их стремительному росту в зависимости от степени и характера возможных угроз (предусмотренный размер санкций, наличие и возможности доказательств, а также возможные угрозы иного характера, например, криминального).

Высокий уровень накопления специфических активов препятствует переключению на нормативную модель поведения даже в случае предпочтительности такого выбора в условиях первичного взаимодействия. С точки зрения региональной антикоррупционной политики необходимой мерой противодействия может стать разработка механизма освобождения от ответственности за коррупционные действия саморазоблачающейся стороны при условии их прекращения и наложения санкций на остальных контрагентов, то есть организации в коррупционной структуре «дилеммы заключенного».

В рамках принципа минимизации трансакционных издержек О. Уильямсоном рассматриваются 4 основные формы контрактации (или структуры управления контрактными отношениями): рыночная (классическая), трехсторонняя (неоклассическая), двусторонняя и односторонняя (отношенческие) формы^¹⁹¹. Примечательно, что данные формы присутствуют и в коррупционной практике контрактации.

Так, примером коррупционного рынка можно считать сложившуюся практику безбилетного проезда в пригородных электропоездах за частное вознаграждение контролера, при этом целостность трансакции гарантируется практическим отсутствием возникновением взаимных угроз разоблачения и общедоступностью когнитивной модели поведения.

Трехсторонняя форма контрактации в наиболее наглядном виде может быть представлена всевозможными посредническими фирмами, специализирующимися на «качественном» предоставлении публичных услуг, будь то регистрация имущества или получение лицензии^¹⁹². Посредник позволяет реализовать эффект от масштаба на коррупционном специфическом капитале, а также минимизировать риски, связанные с разоблачением посредством деперсонализации взаимодействия коррупционных контрагентов.

Двусторонняя контрактация обычно встречается при проведении контролирующими инстанциями своих мероприятий, особенно проверок «на месте» (выездных проверок), характеризующихся достаточной частотой повторения взаимодействий, а также при распределении бюджетных средств. Долгосрочность отношений создает возможность экономии на взаимном доверии сторон, возникающем вследствие инвестиций в специфические коррупционные активы (фундаментальная деформация).

Наконец, односторонняя контрактация относится к так называемым «захвату бизнеса» и «захвату государства»^¹⁹³ – в зависимости от распределения ролей «начальника» и «подчиненного». Наиболее часто односторонняя коррупционная контрактация (или коррупционная иерархия) возникает на политическом рынке как результат стратегического поведения крупных политических или бизнес-игроков. При этом необходимо иметь в виду и менее крупные коррупционные сделки, не связанные с принятием политических решений, но организованные при этом иерархически: внутриведомственная коррупция, основанная на институциональной иерархии, также чаще всего имеет одностороннюю форму управления, в которой институциональный начальник иногда может выполнять даже роль коррупционного подчиненного.

С учетом интерпретации принципа минимизации трансакционных издержек в терминах коррупции покажем формы эффективного управления коррупционными трансакциями на схеме, представленной в таблице 3.5.

Таблица 3.5. Формы эффективного управления коррупционными трансакциями

		Специфичность активов
		Низкая	Средняя	Высокая
Характер взаимодействия контрагентов	Разовое или случайное^¹⁹⁴	Рынок Простой оппортунизм или коррупционный рынок с неравномерным распределением коррупционных активов	Трехсторонний контракт Рынок коррупционных посредников	Трехсторонний или односторонний контракт Политический рынок институтов (разовое лобби)
Характер взаимодействия контрагентов	Регулярное	Рынок Коррупционный рынок с относительно равномерным распределением коррупционных активов	Двусторонний контракт Прямая административная коррупция	Односторонний контракт Коррупционная иерархия

Источник: составлено автором на основе форм эффективного управления трансакциями О. Уильямсона^¹⁹⁵.
В приведенной схеме остался неучтенным фактор неопределенности, связанной с коррупционными трансакциями, представляющий, тем не менее, важность для построения дифференцированного подхода к антикоррупционной политике. Воздействие неопределенности в условиях обычных институциональных трансакций может действовать двояко: либо выбор склоняется в сторону использования менее специфичных активов, либо в сторону создания более действенной системы взаимных гарантий. В условиях коррупционных трансакций, на наш взгляд, выбор первого варианта – переход на некоррупционную контрактацию – оказывается существенно затрудненным в силу наличия фундаментальной деформации и практически осуществим в обществах (регионах) с низким накоплением коррупционного капитала. Высококоррупционные общества или регионы будут скорее склонны к созданию более надежной коррупционной структуры и к дальнейшему инвестированию в коррупционный капитал.

За рамками анализа также остался весьма важный фактор скорости (интенсивности) институциональных изменений, оказывающий влияние на характер коррупционных отношений. С. Хантингтон показал, что уровень коррупции возрастает в периоды институциональной модернизации как адаптационная реакция на происходящие изменения^¹⁹⁶. С точки зрения трансакционного подхода, раскрываемого в настоящей работе, наиболее важной функцией скорости институциональных изменений является соотношение инвестиций в общий и специфический коррупционный капитал: чем быстрее в регионе меняются правила игры, тем рискованнее становятся специфичные коррупционные активы, что порождает сильные стимулы к политической коррупции и захвату органов власти, позволяет получить общий контроль над институциональной средой.

Использование данного фактора в процессе разработки региональной антикоррупционной политики предполагает учет этапности и временной согласованности с параллельно проводимыми в регионе реформами.

3.3.5. Условия действенности региональной антикоррупционной политики

Проведенный выше трансакционный теоретический анализ региональной коррупции позволяет использовать дифференцированный подход к антикоррупционной политике в регионах, способствующий повышению ее действенности. Существующая практика антикоррупционной деятельности на региональном уровне показывает в целом низкую заинтересованность властных элит и качество проводимых ими мероприятий, что, в свою очередь, позволяет говорить о необходимости проведения активной антикоррупционной политики на федеральном уровне. Реализуемый в настоящее время подход в этой области не в полной мере учитывает реальные угрозы, которые представляет собой повсеместное распространение коррупции.

Существенное развитие антикоррупционной политики в направлении действенности, с учетом представленного анализа, может быть достигнуто за счет следующих шагов:

четкая спецификация коррупции в качестве особого институционального феномена, структурирующего оппортунистическое поведение и отличного от простого оппортунизма и теневых организаций;
положение в основу противодействия коррупции повышение качества институтов, основанное на общественном одобрении, а не усиление репрессивных мер, способных лишь усугубить ситуацию;
дифференцированный подход на федеральном уровне к проведению региональной антикоррупционной политики с точки зрения распределения антикоррупционных полномочий: субъект такой политики не должен совпадать с надлежащим объектом;
дифференцированный подход на региональном уровне, предполагающий применение адекватных действенных мер в отношении форм коррупции, опосредующих различающиеся трансакции, основанный на комплексном анализе коррупции в регионе;
учет сравнительных преимуществ распространенной в регионе коррупции перед нормативной моделью с точки зрения трансакционных издержек и иных критериев и принятие соответствующих мер по смещению коррупционного равновесия.
принятие во внимание уровня накопленного в регионе общего коррупционного капитала, а также специфичного для сложившихся коррупционных практик и принятие мер, нацеленных не только на частные коррупционные сделки или практики, но также и на общественное сознание и отношение к соблюдению правил (реальное понимание общественной справедливости и гражданских ценностей);
учет фундаментальной деформации и временного аспекта реализации антикоррупционной политики; промедления в принятии мер могут носить губительные последствия, создавая лишь стимулы к дальнейшим коррупционным инвестициям.

Накопленный научно-практический опыт применения механизмов противодействия коррупции является, на наш взгляд, серьезным инструментальным подспорьем для реализации антикоррупционной политики. Дальнейшее развитие сформулированных положений возможно как в практической плоскости в отношении конкретных регионов, так и в направлении стратегического антикоррупционного планирования различными активными социальными группами, включая представителей государства, бизнеса и общественности.

Вопрос о целесообразности (эффективности) проведения антикоррупционной политики в России и отдельных регионах (субъектах РФ), так или иначе, поднимался многими отечественными и зарубежными политиками и учеными. Ниже предложены отдельные важные специальные рекомендации, следование которым, исходя из вышеизложенных рассуждений, позволит дать сравнительно обоснованный ответ на этот вопрос относительно конкретных проектов антикоррупционной политики:

антикоррупционная политика должна быть реализована по принципам институционального проектирования: этапной полноты, компонентной полноты, достаточного разнообразия стимулов, максимальной защищенности от оппортунизма и внутренней коррупции, соучастия и типологичности^¹⁹⁷;
субъекты антикоррупционной политики должны максимально возможно отличаться по составу от объектов (на практике они, преимущественно, совпадают) и, в то же время, быть заинтересованными в достижении цели снижения уровня коррупции: антикоррупционная политика в органах власти должна проводиться с участием всех активных институтов гражданского общества и быть максимально транспарентной;
антикоррупционная политика (как и любая другая политика) и входящие в нее меры должны подвергаться оценке регулирующего воздействия^¹⁹⁸, особенно в части действенности отдельных мер, а также оценке на собственную коррупциогенность;
необходим качественный компонентный институциональный анализ и дифференцированный подход к антикоррупционной политике с точки зрения природы и характеристик коррупции в каждом конкретном случае^¹⁹⁹ (во избежание неадекватного усиления механизмов принуждения, когда проблема сосредоточена в содержании правил);
субъекты антикоррупционной политики должны обладать достаточным уровнем специальной теоретической и эмпирической подготовки, иначе, даже в условиях адекватных стимулов, набор антикоррупционных мероприятий может быть сведен к мерам наказательно-воспитательного и отчетно-бюрократического характера;
реализация мер антикоррупционной политики в субъектах РФ должна распространяться на коррупционные институты, а не на контрагентов коррупционных трансакций в силу сравнительно низких трансакционных издержек заимствования и распространения первых;
формирование институциональной среды антикоррупционной политики целесообразно только в том случае, если сам этот процесс минимально связан с коррупцией, иначе существуют высокие риски неэффективного ограничения возможностей для снижения уровня коррупции, а также риски формулировки ложных целей и приоритетов (принятие федерального закона о коррупции связано с указанными рисками).

3.3.6. Перспективы модернизации в условиях фундаментальной деформации

Дискуссия о сущности модернизации, ведущаяся в последнее время между представителями широкой аудитории^²⁰⁰, пока не принесла единого «консенсусного» решения проблемы применительно к России. Трудно не согласиться с формулировкой центральной идеи теории модернизации: «экономическое и технологическое развитие порождает комплекс взаимосвязанных социальных, культурных и политических изменений»^²⁰¹, однако далеко не все эти изменения и совсем не всегда можно отнести к модернизации.

Культурно-ценностный вектор необходимых изменений, обозначенный Президентом России^²⁰², состоит из личного успеха, поощрения инициативы, повышения качества общественной дискуссии и нетерпимости к коррупции. Но это пока желаемое состояние, а действительность выглядит иначе.

Из приведенных выше рассуждений становится очевидным не только бесплодие противодействия коррупции и теневой экономике исключительно силовыми методами, но и их вред. Ведь такие меры создают мощные стимулы к осуществлению дальнейших инвестиций в коррупционный капитал, усугубляя деформацию институционального равновесия.

Решение видится в направлении совершенствования общественных правил (институтов), приближении их к тому состоянию, которое в наибольшей степени соответствует пониманию людьми справедливости и удовлетворенности, а в экономическом понимании – эффективности.

В основе модернизации, так или иначе, должен лежать определенный капитал, существующий в обществе в сравнительном избытке и инвестируемый в достижение общественных ценностей^²⁰³. При этом необходимо учитывать, что данный процесс существенно усложняется неравномерностью его распределения.

Возможна ли модернизация на основе коррупционного капитала? Если, все-таки, да, то какие действия и в какой последовательности должны совершить различные обладатели запасов такого капитала для этого? Как трансформировать коррупционный капитал в институциональный – общественно значимый?

Ответы на эти вопросы пока не являются очевидными: даже при условии проведения эффективных институциональных реформ и позитивной трансформации специфического коррупционного капитала, общая коррупционная культура все равно оставит отпечаток на вновь складывающихся отношениях и может снова пошатнуть успешно достигнутое равновесие. Вполне вероятно, что устранение общекоррупционного отпечатка на относительно отдаленный план нашей культуры потребует нахождения новой достойной замены – альтернативной формы культурного капитала – настоящих гражданских ценностей.