Глава вторая. Отношение закона к распоряжениям, исходящим от
подчиненных правительственных властей
§ 41. Под именем распоряжений, исходящих от правительственных мест и лиц, мы разумеем здесь общие административные правила, издаваемые администрацией в разъяснение и развитие действующего законодательства.
Компетенция административных распоряжений в этом смысле определяется 51-ю ст. Осн. зак.
"Никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти". Примечание. "Меры, приемлемые к исполнению закона или учреждения существующего, и не отменяющие никаких законов предыдущих, но служащие к единому разрешению недоумений или затруднений в образе исполнения, также общие подтверждения существующих постановлений, не составляют сами по себе нового закона".
Таким образом, 51 ст. определяет компетенцию административных распоряжений путем отрицательным. По смыслу ее, всякое постановление, не противоречащее существующему закону и не составляющее само по себе нового закона, может быть издано подчиненным административным местом. К таким постановлениям относятся распоряжения, которыми объясняется образ исполнения известных учреждений, разрешаются недоумения при применении закона и подтверждается сила существующих законов*(107). Следовательно, законодательство исходит из того предположения, что административные распоряжения не могут иметь самостоятельного содержания, что они могут заключать в себе только применение закона в порядке исполнения.
В принципе наш закон действительно, держится этой точки зрения. Вся законодательная и высшая исполнительная власть, по силе наших законов, сосредоточивается в руках верховной власти*(108). В таком же духе редактированы и отдельные постановления, касающиеся Сената и министерств. Сенату вверяется высший надзор за всеми учреждениями империи в порядке управления и исполнения (ст. 2 Учр. сен.). По 26 ст. того же учреждения, 1-му департаменту сената, обнародывающему законы, предоставлено право указывать порядок исполнения законов и разрешать силою их все недоразумения и затруднения, возникающие при их применении. 30 ст. Учр. Сената дает ему право пресекать силою и на основании закона все известные ему злоупотребления при применении закона. Сюда же относится 229 ст. этого учреждения. Далее, 211 ст. Учр. мин. предписывает министрам вносить на разрешение Сената представления о предметах, требующих общего предписания, в тех случаях, когда эти вопросы могут быть разрешены силою существующих законов (в особенности сюда относятся 1, 2, 3 и 6 пп., 211 ст.). Затем, сами министерства рассматриваются исключительно, как исполнители закона. Именно - 190 ст. Учр. мин. гласит, что министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение. На этом основании 194 ст. этого учреждения дает министрам право силою закона разрешать, по представлению подчиненных мест, различные недоразумения и затруднения, возникающие при применении закона, и принимать все меры, необходимые для его исполнения (пп. 3 и 4 ст. 194).
§ 42. Но эта идея административного распоряжения по русскому праву, в особенности в последнее время, не имеет практического значения. Право административных распоряжений развилось гораздо дальше тех пределов, которые указаны в нашем законодательстве. В последнее время, преимущественно в нынешнее царствование, весьма многочисленны примеры того, что, при издании отдельных законоположений, администрации или подлежащему органу административной власти дается право издавать распоряжения в развитие изданного постановления, следовательно восполнять закон своими распоряжениями, издавать различные дополнительные правила. В настоящее время некоторые части администрации, в виде опыта, управляются на основании циркуляров и распоряжений министерств*(109). Таким образом, фактически наше законодательство пришло к тем же результатам относительно власти исполнительной и ее распоряжений, к каким в других европейских государствах пришли уже давно.
Этим объясняется интерес, возбуждаемый вопросом о мерах по русскому законодательству для поддержания согласия между законом и распоряжениями, о тех средствах, которыми обеспечивает наше право обязательную силу закона в случае противоречия ему административного правила.
Чтобы понять важность этого вопроса, надо указать на различие в его постановке в прежнее время сравнительно с настоящим.
В прежнее время административное распоряжение, в принципе, не могло иметь самостоятельного содержания. Оно должно было заключать в себе применение закона к отдельным случаям. Переступление за эти границы являлось актом злоупотребления власти и влекло за собой ответственность по уголовным законам*(110). Следовательно, с точки зрения прежней постановки вопроса, важнейшими мерами к поддержанию согласия закона с административными распоряжениями служили более или менее строгие правила об ответственности административных мест. Но в настоящее время за административным распоряжением признается самостоятельное содержание. Оно может быть издано в развитие существующего права; им восполняется действующий закон. При таких условиях вопрос об ответственности отступает на задний план, не теряя, однако, своей важности для тех случаев, когда речь идет о злоупотреблении власти. Относительно административных распоряжений в современном смысле является важным совокупность мер, при помощи которых может быть уничтожена обязательная сила незаконных распоряжений. В настоящее время интересы законности требуют не столько наказания лиц, издавших то или другое неправильное распоряжение, сколько отмены этого распоряжения.
§ 43. Вся совокупность средств отмены незаконных административных правил зависит от одного начала, признаваемого во всяком сколько-нибудь развитом законодательстве, - начала закономерного повиновения. Закономерное повиновение противополагается повиновению пассивному, когда каждое распоряжение, каковы бы ни были его содержание и форма, безусловно обязательно для лиц, его исполняющих. Пассивное повиновение уничтожает всякое различие между обязательной силой распоряжения. Для того, чтобы это различие существовало, необходимо признать обязанность повиноваться распоряжению только в пределах закона.
Вопрос о степени признания закономерного повиновения в нашем законодательстве должен быть рассмотрен: а) по отношению к подчиненным правительственным местам и б) относительно частных лиц, общественных и сословных собраний.
§ 44. В сфере официальной принцип закономерного повиновения был признан еще Петром Великим. Указом 20 января 1724 г. он установил: 1) обязанность не исполнять предписаний начальства, противных закону, под страхом наказания и 2) право представления и протеста со стороны подчиненных мест и лиц, получивших незаконное распоряжение*(111). Первое из этих начал прямо отменяет принцип пассивного повиновения. Оно установляет самостоятельную ответственность подчиненных лиц, которая должна быть признана чрезвычайно важным стимулом для того, чтобы подчиненные установления не чинили исполнения по противозаконным предписаниям*(112). Право представления и протестов установляет возможность совершенной отмены постановления, сделанного каким-либо административным лицом или местом.
Начала, постановленные Петром Великим, легли в основание ныне действующего права. Принцип закономерного повиновения признается всеми частями нашего законодательства, начиная с Уложения о наказаниях.
393 ст. Улож. о наказ. гласит: "За явно оказанное начальству в делах службы ослушание, кроме лишь случая, если бы начальник потребовал чего-либо противозаконного, виновный приговаривается" и т. д.
403 ст. того же уложения восполняет эту статью, установляя самостоятельную ответственность низших исполнительных органов. По силе 403 ст. подчиненное лицо, исполнившее незаконное приказание или желание начальника, подвергается наказанию вместе с начальствующим, но в меньшей степени.
В законах государственных это начало проведено так же логично и в том же смысле. Но постановления этого рода различны, сообразно различию учреждений, которые облечены правом издавать распоряжения.
§ 45. Мы рассмотрим принцип закономерного постановления, во-первых, по отношению к сенату.
76 ст. Осн. зак. говорит: "Если бы в указе, от Правительствующего Сената последовавшем, губернское присутственное место усмотрело что-либо противное законам или интересу императорского величества, то оно обязано, не исполняя указа, представить о том Правительствующему сенату; если же сенат, находя представленное ему заключение или сомнение неосновательным, останется при своем определении, и оное подтвердит, то учинить уже безмолвное и непременное исполнение".
При сопоставлении этой статьи с ее источником*(113), нельзя не придти к заключению, что она нуждается в распространительном толковании. Во-первых, 76 ст. говорит исключительно о праве представления губернских присутственных мест. Генеральный регламент дает это право коллегиям. Правда, в царствование Екатерины II коллегии постепенно закрыты и переведены в губернии под именем палат*(114). Следовательно, с формальной стороны редакторы 76 ст. были правы, заменив слово "коллегия" выражением "губернское присутственное место". Тем не менее, нельзя согласиться, чтобы сила рассматриваемой статьи простиралась исключительно на губернские присутственные места. Основные законы, по идее своей, должны устанавливать общие принципы. Но с точки зрения этих последних едва ли возможно назвать достаточным обеспечение законности распоряжений и указов Сената признанием права представления только за губернскими присутственными местами. В таком случае надо было бы сказать, что на другие присутственные места и другие лица, которые также получают от Сената указы*(115), возложена обязанность пассивного повиновения, что не согласно с общим духом нашего законодательства.
Во-вторых, 76 ст. отступает от своего источника по вопросу о последствии вторичного предписания сената. По смыслу ее за подтверждением указа Сената должно следовать "непременное и безмолвное исполнение". Генеральный регламент также требовал исполнения сенатского указа в случае вторичного подтверждения его со стороны сената, но вместе с тем переносил ответственность на сенат*(116). Коллегии, обязанные исполнить вторичное предписание сената, в то же время обязаны были довести об этом подтверждении до высочайшего сведения*(117).
Основные законы не делают этих оговорок. С другой стороны, в губернских учреждениях имеется 96 ст., которая почти в точности воспроизводит указ 1724 г.*(118). Правда, 76 ст. Осн. зак. говорит об указах, непосредственно исходящих от сената, а 96 ст. губ. Учр. имеет в виду распоряжения, подтверждаемые сенатом, но последствия подтверждения в том и в другом случае слишком различны. Различие это тем более странно, что и та и другая статья опираются на указы, в существе выражающие один и тот же принцип.
Таким образом, вопрос о контроле законодательной власти над распоряжениями, исходящими от быстрого исполнительного установления, каков сенат, в сущности, не разрешен положительно в нашем законодательстве.
§ 46. Обязательная сила министерских предписаний должна быть обсуждена с двух различных точек зрения: во-1-х, с точки зрения содержания министерского распоряжения, т. е. согласия его с законом по самому существу, и, во-2-х, со стороны формальной, т. е. с точки зрения принадлежности его к тому кругу дел, ведение которого предоставлено данному министерству.
1. Вопрос о согласии министерского распоряжения с законом по самому его содержанию разрешается 78 ст. Осн. зак.
Каждое начальство, подчиненное министру, обязано представлять об его распоряжениях, не согласных с законом, прежде всего самому министру. Затем, в случае подтверждения такого предписания со стороны министра, оно обязано представить данный случай на окончательное разрешение в сенат*(119).
2. К вопросу о законности распоряжений министра с точки зрения их внешней компетенции относится 237 ст. Учр. мин.
"Сила всех предписаний министра ограничена тем кругом дел, который установлен для каждого министерства. Эта статья соответствует 217 ст. того же учреждения, в силу которой отдельные министерства не должны входить в управление дел, вверенных другому министерству".
Санкцию этим двум постановлениям дает 238 ст. Учр. мин.
Подчиненные места, получив некомпетентное предписание министра, обязаны, не исполняя его, представить об этом тому министру, до которого дело относится. Таким образом право протеста переходит в заинтересованное ведомство.
Итак, постановления уложения о наказаниях, равно как и учреждения Сената и министерств, одинаково проводят ту мысль, что всякое подчиненное лицо, получившее несогласное с законом предписание, обязано, не чиня по нем исполнения, под страхом ответственности, представить его на разрешение того установления, на которое возложено охранение силы закона, т. е. сената.
Подобные же начала применяются и к распоряжениям, исходящим от губернских установлений, поскольку последние имеют право их издавать*(120).
§ 47. Вопрос о применении принципа закономерного повиновения к частным лицам и общественным установлениям принадлежит к наиболее трудным и щекотливым вопросам государственного права, по той причине, что логическое проведение сказанного принципа предполагает провозглашение государством права частных лиц и обществ открыто неповиноваться незаконным распоряжениям. Ho в такой форме принцип закономерного повиновения не осуществляется и не может осуществиться ни в одном государстве. По справедливому замечанию Бернера, "власть, если она не желает совершенно утратить свой авторитет, не может оставить решения о правомерности своих действий вообще в зависимости от взгляда тех, против которых направлены эти действия"*(121).
Европейские законодательства выработали различные средства применения рассматриваемого нами принципа.
Первое из этих средств может быть формулировано следующим образом: государство, облагая наказанием неповиновение и сопротивление властям, должно предоставить суду право судить о степени законности распоряжений, вызвавших неповиновение и сопротивление, но ни в каком случае не облагая карательною властью административные места, в особенности те, от которых вышли известные постановления. Суд должен иметь право оправдывать или осуждать обвиняемых, согласно с содержанием и степенью законности самого административного распоряжения. При помощи этого средства государство делает недействительными незаконные распоряжения в их конкретном применении, потому что они лишаются уголовной санкции. Суд, признавши известное постановление незаконным, не облагает неисполнившего его наказанием в случае начатого обвинения против того или другого лица. Этим достигается двоякая цель: 1) не подрывается авторитет власти в том смысле, что рассмотрение степени законности каждого распоряжения предоставляется не частным лицам или административным учреждениям, а независимому органу государства - суду; 2) интересы частных лиц обеспечиваются тем, что применение наказания за неисполнение распоряжений зависит от самостоятельного, независимого от исполнительной власти, - власти судебной.
Таким образом, судебный контроль над административными распоряжениями есть первое средство обеспечения их законности.
Но судебный контроль может лишать административные распоряжения обязательной силы только in specie, в применении их к данному случаю. Суду не может было предоставлено право отменять административное постановление в целом его составе. Отмена распоряжения в целом его составе, объявление его юридически ничтожным достигается посредством права жалобы, предоставляемого частным лицам и общественным установлениям. Таковы два средства, которые должны находиться в распоряжении общества для обеспечения частных прав и силы закона.
§ 48. Обращаясь к постановлениям русского законодательства, необходимо иметь в виду, что начало судебного контроля зарождается только благодаря реформам последнего времени. Затем и сознание о праве жалоб, как средстве отмены известного общего административного распоряжения, начинает развиваться также в последнее время. Прежде под именем жалоб разумелись: 1) жалобы на отдельные неправильные распоряжения разных правительственных установлений в применении их к отдельным лицам и 2) прошения об отмене постановлений, но также частные, касающиеся отдельных лиц. Об отмене общих распоряжений не было и речи. Этот последний род жалоб начинает вырабатываться только в наше время, благодаря реформам в области местного самоуправления. Они явились ввиду необходимости дать органам самоуправления возможность отстаивать силу своих положений, своих уставов, на основании которых они действуют, от распоряжений администрации, которые могли бы парализовать эту силу. Наше законодательство касается и того и другого рода жалоб и в этом отношении представляет амальгаму постановлений, составившихся в самое различное время и под влиянием самых разнообразных условий. Остановимся, прежде всего, на праве судебного контроля.
§ 49. Случаи неповиновения и сопротивления власти, во-первых, предусматриваются уголовными законами*(122). Наш закон по крайней мере в принципе, отождествляет эти два понятия, несмотря на очевидное различие между ними.
Сопротивление есть активное противодействие власти, сопровождаемое психическим или физическим насилием. Неповиновение же есть акт пассивный. Оно состоит в неисполнении распоряжения. Понятно, что с точки зрения наказуемости эти действия должны различаться в значительной степени. В особенности различие это выступает в тех случаях, когда самое распоряжение, вызвавшее неповиновение или сопротивление, незаконно. Уголовный закон может применять карательные меры к насильственному сопротивлению даже в том случае, если распоряжение, по отношению к которому оно проявилось, несогласно с законом. Но едва ли справедливо в этом случае облагать наказанием простое неповиновение.
С этой точки зрения рассматриваемый нами раздел Уложения о наказаниях представляется весьма мало обработанным. С самой первой его статьи понятия неповиновения и сопротивления являются равнозначащими.
"Всякий явно и упорно неповинующийся или сопротивляющийся какой-либо власти, правительством установленной, подвергается за сие, смотря по свойству и важности сего неповиновения или сопротивления, наказаниям, в нижеследующих статьях определенным"*(123).
Следующие затем статьи говорят почти единственно о сопротивлении власти, сопровождающемся насилием, восстанием или, по крайней мере, угрозой. Карательные меры налагаются безразлично, было ли требование властей законно или нет.
Исключение составляет одна 273 ст., в которой говорится о неповиновении.
"Если и без всякого явного восстания или сопротивления властям от правительства установленным, несколько человек согласятся не исполнять какое либо предписание сих властей, или уклоняться от исправления каких-либо законных государственных или общественных повинностей, то за сие:" и т. д.
Неповиновение этого рода облагается наказанием также независимо от содержания распоряжений, его вызвавших.
§ 50. Неисполнение распоряжения администрации одним лицом предусмотрено 29 ст. Мир. уст.
"За неисполнение законных распоряжений, требований, или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений, когда сим уставом не определено иного наказания, виновные подвергаются" и т. д.
Ясно само собою, что, во-1-х, 29 ст., как постановление общее, не отменяет силы специальных законов, касающихся неповиновения, следовательно, и 273 ст. Улож. о наказ.*(124). Во-2-х, 29 ст. подвергается исключению в самом Мировом уст., но только относительно меры наказания, а не общего ее характера, который определяется словами "законных распоряжений". Употребление этих слов ясно показывает, что пассивное неповиновение, оказанное одним лицом, преследуется только в случае законности требований властей*(125). К этим условиям применения 29 ст. кассационная практика прибавила еще одно: общеизвестность распоряжения*(126).
Таким образом, мировой устав ввел в наше законодательство впервые понятие судебного контроля над распоряжениями, неисполнение которых преследуется судебным порядком.
§ 51. Между жалобами, о которых говорят наши законы, должно различать: 1) жалобы единоличные, подаваемые частными лицами, и 2) коллективные жалобы, исходящие от сословных и общественных собраний.
Первого рода жалобы служат главным образом средством привлечения должностных лиц к ответственности, в случае совершенного ими преступления по должности, причем к этой цели может присоединиться и просьба о вознаграждении за вред и убытки, вытекшие из совершенного должностным лицом нарушения закона.
Жалобы, как способ привлечения должностных лиц к ответственности, предусматриваются 244 ст. II т. Св. зак., где прямо сказано, что в числе способов возбуждения ответственности должностных лиц могут быть и жалобы, приносимые частными лицами. Сюда же относится 259 ст. Учр. мин. (п. 1), допускающая право жалоб, подаваемых непосредственно императору, как средство привлечения к ответственности министров; 259 ст. соответствует 9-я ст. Учр. ком. прош., разрешающая приносить императорскому величеству жалобы вообще на неправильные действия и распоряжения высших мест и лиц.
§ 52. Общий порядок принесения частных жалоб предусматривается 1085 ст. Уст. гр. суд.*(127). Из нее мы видим, что жалобы на преступления по должности и просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, приносятся в порядке административном. Они должны быть приносимы тому установлению, от которого зависит назначение обвиняемого на занимаемую им должность. Логическим последствием этого начала было бы то правило, что жалобы на должностных лиц, назначаемых высочайшею волею, должны быть приносимы непременно императорскому величеству. Но наше законодательство делает отступление от этого возможного вывода. Оно распространяет его лишь на лиц первых трех классов*(128). Жалобы на остальных лиц, занимающих должности не выше четвертого класса, приносятся в 1-й департамент сената. В числе этих последних встречаются и лица, занимающие губернские должности, напр., губернаторы. Если бы жалобы на них обращались непосредственно к Государю, то это придало бы местным должностям такое значение, какое даже законодательство, может быть, и не хотело им придавать.
§ 53. Право жалоб на должностных лиц переходит в право иска в том случае, когда речь идет о вознаграждении за вред и убытки, причиненные такими действиями администрации, которые не заключают в себе признаков преступления по должности. Всякое должностное лицо обязано вознаградить частных лиц за вред и убытки, причиненные его действиями*(129). Общий принцип, определяющий правила принесения означенных исков, выражен в 1316 ст. Уст. гр. судопроизводства.
"Вознаграждение за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностного лица административного ведомства, отыскивается по общим правилам гражданского судопроизводства, с изъятиями, установленными в нижеследующих статьях".
Отсюда мы видим, что право иска против должностных лиц возможно только тогда, когда действия этих лиц не подходят под понятие превышения или злоупотребления власти (каковы: нерадение, неосмотрительность и медленность). Иски этого рода приносятся по общим правилам гражданского судопроизводства, т. е. подаются в общие судебные установления, именно - иски о вознаграждении предъявляются:
1) против лиц, занимающих низшие должности до девятого класса включительно - в окружный суд;
2) против лиц, занимающих должности от восьмого класса до пятого включительно - в судебную палату;
3) против лиц, занимающих должности выше пятого класса - в кассационный департамент правительствующего Сената*(130).
Изъятия, о которых говорит 1316 ст., заключаются, главным образом, в особенном составе суда, решающего предъявленный иск*(131). Решения постановляются не иначе, как по выслушании заключения прокурора или обер-прокурора, по принадлежности*(132).
Изъятия, установленные для дел этого рода, состоят также в порядке обжалований*(133).
§ 54. Все эти постановления имеют в виду жалобы, приносимые частными лицами на отдельные действия административных лиц, но не касаются отмены какого-либо общего распоряжения правительственного места. Несколько ближе к последнему виду жалоб подходят постановления, содержащиеся в учреждениях губернских. Здесь говорится о жалобах на постановления губернского правления, приносимых в первый департамент Сената*(134). Но под именем этих постановлений в данном случае должно разуметь определения губернского правления, касающиеся отдельных частных лиц, так как порядок принесения жалоб в 1-й департамент Сената определяется общими правилами гражд. судопроизводства.
По отношению к высшим установлениям, каковы министерства, законодательство наше не содержит никаких точных правил о порядке принесения жалоб на их распоряжения, имеющие общий характер. Право Сената принимать подобные жалобы должно вывести из общих статей, определяющих значение сената, как хранителя законов*(135).
§ 55. Гораздо определеннее постановления наших законов о праве коллективных жалоб.
Наше действующее право признает жалобы только установленных законом сословных и общественных собраний. Коллективные жалобы случайного собрания лиц, не имеющего официального значения, не только не допускаются, но и преследуются законом*(136).
Порядок принесения жалоб сословными и общественными собраниями подробно определяется в соответствующих положениях о земских учреждениях (1864 г.), в городовом положении (1870 г.) и в положении о крестьянах (1861 г.)*(137). Земские собрания имеют право приносить жалобы на относящиеся до них распоряжения начальника губернии и высших административных властей правительствующему сенату, по первому департаменту*(138). Подобное же право предоставлено городским думам. Они могут обжаловать всякое распоряжение местных правительственных, сословных и земских властей губернатору, который обязан принять все меры к восстановлению законного порядка. Если же незаконные распоряжения исходят от самого губернатора или министра внутренних дел, тогда жалобы приносятся правительствующему сенату*(139). Право жалоб, хотя в менее определенных выражениях, предоставляется и сельским обществам, и волостным сходам*(140).
Общее начало, проведенное в означенных положениях, заключается в том, что каждое из общественных собраний имеет право обжаловать только распоряжения, относящиеся до специального круга дел, ему переданных. Наше законодательство устраняет возможность общих жалоб; оно держится того взгляда, что ни одно сословие и ни один род учреждений не имеют права говорить за другие учреждения и сословия.
Из всего сказанного нельзя не видеть, что постановления нашего законодательства о праве жалоб находятся в разрозненном состоянии и не подведены под какой-либо общий принцип. Поэтому было бы чрезвычайно полезно, во-1-х, составить из всех отдельных положений по этому предмету такие общие правила, которые могли бы войти в состав наших основных законов, подобно тому, как сюда вошли 77-я и др. статьи, касающиеся права представления высшему правительству несогласных с законом распоряжений, получаемых подчиненными административными органами; во-2-х, соответственно потребностям времени, пересмотреть постановления, относящиеся до деятельности I департамента сената, как верховного административного судилища, в котором нуждается каждое государство, допускающее большую или меньшую самостоятельность административных распоряжений*(141).
|
