Глава четвертая. Обнародование законов
§ 26. Общее юридическое значение этого акта. Юридическое значение акта обнародования закона заключается в том, что с этого момента становится обязательным приведение закона в действие. Ст. 60 Осн. зак. говорит, что "никто не может отговариваться неведением закона, если он был обнародован установленным порядком".
Необходимость этого акта доказывается, во-1-х, тем, что на практике не всегда после утверждения закона начинается приведение его в действие. Иногда сама законодательная власть отделяет эти два момента довольно продолжительным сроком времени*(68). Во-2-х, существенное условие исполнения закона состоит в его общеизвестности. Законодатель вправе требовать исполнения закона только тогда, когда он может предполагать, что известное узаконение действительно получено в данной местности и известно всем, до кого оно может относиться. Вот почему каждое законодательство установляет срок, по истечении которого обнародованый закон считается юридически общеизвестным.
В определении этого срока законодательства европейских государств расходятся. Во Франции момент общеизвестности обнародованного закона определяется тем, что мы могли бы назвать поверстным сроком. Именно - в столичном департаменте закон считается общеизвестным на другой день после его обнародования; в других департаментах - по истечении этого же срока с прибавлением одного дня на каждые десять мириаметров, отделяющих главный город департамента от места, где произошло обнародование*(69). В Германии общий срок действия закона, если в самом законоположении не обозначено другого срока, начинается через 14 дней после того, как закон обнародован в Берлине*(70). Русское законодательство не определяет срока, по прошествии которого закон должен считаться известным. Для применения закона оно требует получения его в данной местности. В этом смысле и редактирована 59 ст. Осн. зак., по которой "закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления*(71).
§ 27. Места и лица, облеченные правом обнародования. Политико-юридическая практика всех почти государств выработала правило, в силу которого обнародование законов не предоставляется самой законодательной власти. Это правило основано на принципе разделения властей в государственном управлении. Обнародование закона не есть акт пассивный. Безмолвное применение всякого закона, исходящего от законодательной власти, даже такого, который может оказаться вредным и неудобным к исполнению, не признается ни в одном государстве. Власть, обнародывающая законы, должна быть поставлена в такое положение, чтобы она могла делать представления органам законодательства о неудобствах изданного ими закона. Но эти представления были бы немыслимы, если бы обнародование закона лежало на обязанности законодательной власти. Наибольшие удобства в этом отношении представляют органы власти исполнительной. На них обыкновенно и возлагается обнародование законов. Исполнительная власть должна отвечать за благосостояние каждой местности. Вместе с тем ей дается право делать представления о таких законах, применение которых, по местным условиям, неудобно или вредно.
В Америке, где наиболее резко проведен принцип разделения властей, президент, как глава исполнительной власти, облечен правом обнародования законов. Рядом с этим он пользуется и правом приостанавливать это обнародование, если закон, по его мнению, неконституционен или представляет какие-либо существенные неудобства. Последствием такой приостановки является вторичное рассмотрение закона в конгрессе, и если затем 2/3 голосов, как в палате депутатов, так и в Сенате выскажутся в пользу закона, тогда он получает силу без согласия президента*(72). В старой французской монархии парламенты пользовались правом, при внесении нового закона в общий список узаконений (enregistrement), делать представления королю (remontrance) о несогласии закона с благом государства*(73).
В новейших государствах Европы обнародование закона есть право президента республики или монарха, как главы исполнительной власти*(74). Наше законодательство точно так же отделяет обнародование законов от их издания. На основании 57 ст. Осн. зак. обнародование новых узаконений поручается сенату*(75). Но права его в этом отношении ограничиваются лишь общими узаконениями. Что же касается до постановлений, определяющих только распорядок местного исполнения, то они прямо сообщаются подлежащим местам и лицам*(76). Общие узаконения, вновь вышедшие, присылаются в Сенат в списках. Сенат приказывает печатать их в своей типографии и затем рассылает при указах во все присутственные места, за исключением синода; последний получает новые законы при ведении от Сената и распоряжается обнародованием их по духовному ведомству уже от себя. В губернии, со времени учреждения о губерниях, 1775 г., право обнародования законов принадлежит губернским правлениям*(77).
§ 28. Русское законодательство соединяет с обязанностью обнародования законов известные права. Первое из них есть право делать представления о неудобствах закона. На Сенат это право не распространяется. Правда, он может представлять верховной власти о неудобствах прежде изданных законов*(78), но это правило не касается законов, вновь издаваемых верховною властью. Наше законодательство дозволяет делать подобные представления губернским властям*(79): главный начальник губернии, при получении нового узаконения, может созвать общее присутствие всех палат для совокупного рассмотрения нового закона. Если новый закон окажется неудобным по местным обстоятельствам, палаты по единогласному решению могут представить об этом Сенату. Но в случае подтверждения от верховной власти имеет быть учинено непременное и безмолвное исполнение*(80).
§ 29. Второе право, принадлежащее властям, обнародывающим закон, может быть названо правом хранения законов в обширном смысле. Оно состоит вообще в наблюдении за действительным применением закона по точному и буквальному его смыслу, и обнимает собою следующие права в частности: во-1-х, право при самом обнародовании закона указывать на порядок, способ его применения; во-2-х, силою изданных уже законов разрешать все недоразумения, которые могут возникнуть при применении закона; в-3-х, следить за действительным и правильным применением законов и пресекать всякие злоупотребления в этом отношении.
Это право во всем его объеме принадлежит Сенату*(81). В сенат представляются все узаконения, каким бы порядком они ни вышли и какая бы им ни дана была форма. Сюда вносятся в списках все указы и распоряжения, хотя бы они были даны от верховной власти особенно какому-либо лицу; из этого правила исключаются узаконения, подлежащие особенной тайне*(82). Охранению Сената подлежат те законы, которые обнародываются во всеобщее сведение. Поэтому ни одно общее узаконение не может быть приведено в исполнение прежде представления его в сенат*(83). Эта мысль проводится в нашем законодательстве еще со времени Петра Великого*(84), узаконения которого по этому предмету вошли в новое учреждение сената, изданное в 1802 г.*(85).
§ 30. Форма обнародования законов. Вопрос о форме, в которой обнародуются законы, касается, во-первых, способа, посредством которого они доводятся до всеобщего сведения, и, во-вторых, образа изложения их содержания.
1) Юридическую важность имеет главным образом способ обнародования, потому что от него зависит степень общеизвестности закона, следовательно, по точному смыслу 62 ст. Осн. зак., и степень его обязательной силы. Способ обнародования законов должен соответствовать той цели, для которой установлено самое обнародование, т. е. общеизвестности закона.
В прежнее время, при слабом развитии грамотности и отсутствии орудий печати, доведение закона до всеобщего сведения было чрезвычайно затруднительно. В настоящее время печать доставляет к этому все средства, хотя и теперь правительство нуждается в некоторых дополнительных мерах.
Еще во времена Ивана Грозного указы объявлялись через прочтение их в церквах, на торгах, площадях и в других местах многолюдных собраний. "А велети прокликати по торгам в Москве и во всех городах русские земли и Новгородские и Тверские земли, и по волостем, чтоб истцы и ответчики судиям и приставам посулов в суде не давали", говорит царский судебник*(86). Уложение царя Алексея Михайловича было напечатано и разослано во все города для исполнения. "А закрепя то уложенье руками (т. е. подписями всех присутствовавших на Земском соборе, в котором уложение было принято), указал государь списати в книгу... а с тое книги для утверждения на Москве во все приказы и в городы, напечатать многия книги, и всякие дела делать по тому уложению"*(87). Но напечатание уложения вовсе не доказывает того, чтобы все прочие указы, издаваемые правительством, предавались тиснению. Они рассылались в списках присутственным местам по принадлежности. Только в 1714 г. Петр Великий повелел - все указы, исходящие по генеральным делам, печатать для всенародного известия. Но это правило не всегда исполнялось.
На основании ныне действующих законов сенат рассылает все узаконения в печатных списках.. Ст. 57 Осн. зак. постановляет, "что закон предается от Сената тиснению и посылается присутственным местам и лицам при указах"*(88). В губерниях губернские правления сообщают печатные экземпляры полицейским управлениям*(89). Эти меры, конечно, достаточны для сообщения закону известности в (официальных сферах, сферах присутственных мест и лиц. Но для общенародного сведения необходимы другие меры. Само правительство распоряжается, чтобы важнейшие законодательные акты и распоряжения прочитывались в церквах и на площадях*(90). Кроме того, правительственные узаконения печатаются во всеобщее сведение в официальных изданиях, откуда они могут быть перепечатываемы во всех частных изданиях - газетах, журналах и т. д. С 1 января 1863 г. повелено все манифесты, высочайшие повеления, указы сената, постановления, имеющие силу закона, - все то, что впоследствии должно быть внесено в полное собрание законов российской империи, печатать в особо учрежденном издании - "Собрании узаконений и распоряжений правительства". Оно издается в качестве дополнения к сенатским ведомостям.
§ 31. Обнародование узаконений в их отдельности, по мере того как они исходят от законодательной власти, делает их общественными только до некоторой степени. При современном развитии законодательной деятельности, лицу, даже специально занимающемуся правоведением, трудно найтись в массе отдельных законов, беспрерывно следующих один за другим, из которых последующие часто противоречат предыдущим. Лица, обязанные применять законы и в случае неполноты или неясности их, прибегать к аналогическому и распространительному толкованию, будут затруднены массою отдельных постановлений по одному и тому же предмету, часто исключающим и опровергающим друг друга. При таких условиях чрезвычайно затруднительно определить, какие законодательные начала должно признать действующими, подлежащими применению. Еще затруднительнее найти общую идею, дух законодательства, на которых должно быть основано толкование закона. Не менее затруднительно и положение общества, состоящего из лиц, незнакомых специально с законодательством. Не-юрист, не-практик, оставаясь в полной невозможности познакомиться с массою отдельных узаконений, всегда будет находиться в печальной зависимости от дельцов по всем вопросам юридической практики. Строгое применение правила, по которому обнародованный закон безусловно обязателен, будет фактически несправедливо по отношению к значительному большинству членов общества.
Все эти условия делают необходимым кодификацию законов, составление законодательных сборников. Законодательная власть должна при этом преследовать троякую цель:
а) Выделить из всей массы законодательного материала те положения, которые могут быть названы действующими, свести их в одно целое и расположить в известной системе. До кодификации юрист, судья, администратор часто бывают затруднены вопросом, какое из массы узаконений, часто касающихся одного и того же предмета, должно признать действующим законом. Правда, по общему правилу юридической герменевтики, в случае противоречия законов, закон позднейший отменяет закон предыдущий, но применение этого правила не всегда удобно. Иногда закон позднейший хотя и отменяет закон предыдущий, но не во всех его частях. Отсюда возможность самых произвольных толкований, которые вредно отражаются на интересах государства и правах частных лиц.
б) Вторая цель кодификации заключается в устранении противоречий между различными отдельными узаконениями. Закону дается положительный смысл, которым и должны руководствоваться и судья, и всякий другой практик, применяющий закон.
в) Третья цель - едва ли не самая важная - дать не только официальным учреждениям, но и всему обществу возможность познакомиться с законодательством во всем его объеме и, таким образом, эмансипировать общество из-под тягостной обыкновенно зависимости специалистов-практиков, имеющих, так сказать, монополию знания законов.
Недостатки кодификации, на которые указывают противники ее, далеко перевешиваются ее выгодами*(91). Вот почему большинство европейских государств обратилось к этому способу доставления законам общеизвестности, и каждое государство считает тем совершеннее свое право, чем совершеннее его кодекс.
Россия не отстала в этом отношении от общего движения. Целям кодификации удовлетворяют два сборника русских законов: Свод законов Российской Империи и Полное собрание законов Российской Империи.
Свод законов есть более или менее систематическое собрание действующих узаконений государства. Мы говорим "более или менее", потому что нельзя сказать, чтобы наш свод представлял действительно систематическую обработку нашего законодательства. Он дает внешнюю систематизацию отдельным законоположениям, изданным в разное время, а потому представляющим развитие различных принципов. Эти принципы не примирены в системе свода. Достаточно указать на учреждение сената, развившееся под влиянием идей Петра Великого, и учреждение министерств, которое во многих отношениях идет вразрез с этими идеями. Но, несмотря на эти и другие недостатки, Свод законов, изданный в 1832 году, был важным шагом вперед сравнительно со временем, следовавшем за Уложением царя Алексея Михайловича, когда (особенно в XVIII и начале XIX ст.) законодательство наше представляло полный хаос.
Полное собрание законов содержит в себе исторический материал нашего законодательства, поскольку он служит для него основанием и необходим для объяснения мотивов и смысла действующих законов. Полных собраний два. Первое полное собрание*(92) начинается с Уложения царя Алексея Михайловича (1649 г.), как законодательного памятника, начала которого (особенно в уголовном праве) могут быть названы действующими до настоящего времени, и продолжается до 12 декабря 1825 г., т. е. по день издания первого манифеста императора Николая I. Второе начинается с царствования императора Николая I и продолжается непрерывно до настоящего времени. Каждый том второго Полного собрания законов должен заключать в себе все законы минувшего года.
§ 32. Кодификация законов была мечтою русских законодателей до императора Николая I*(93). После судебников великого князя Ивана III и царя Ивана Грозного Уложение было последним систематическим сводом действовавших законов. В период реформ XVIII и начала XIX ст. Россия обходилась без цельного сборника, хотя правительство постоянно думало о составлении "нового уложения". Первоначально избранный путь, в этом отношении, состоял в том, чтобы, оставив уложение действующим сводом, согласить с ним так называемые новоуказные статьи, именные указы и боярские приговоры, и составить новое уложение.
Первый решительный шаг по этому предмету сделан указом Петра Великого 18 февраля 1700 г., которым предписано снести уложение с последующими законами. На основании этого указа была составлена в 1700 г. палата об уложении, из бояр, думных дворян, стольников и дьяков. До 1703 г. она успела "снести" только три главы уложения и была закрыта. В 1714 г. учреждена новая комиссия, действовавшая по 1718 г. Она составила до десяти глав сводного уложения, которое не имело никаких последствий.
В 1718 г. Петр решился оставить прежний путь и прямо сочинить новое уложение, на основании законов русских, шведских и датских. В 1720 г. составлена для этой цели комиссия из русских и иностранцев. Как и должно было ожидать, эта комиссия ничего не сделала и не могла сделать. Номинально она просуществовала до кончины Екатерины I, но от работ ее не осталось никаких следов.
В царствование императора Петра II, правительство снова попыталось составить русское сводное уложение. Не полагаясь на силы одних приказных людей, оно решилось вызвать земских депутатов (от каждой губернии по пяти). Но эта комиссия прекратила свое существование вместе с царствованием Петра II, не приступив даже к каким-либо работам. Официально она называется комиссией 1728 г. Императрица Анна Ивановна снова возвращается к мысли о сочинении уложения, как на основании русских законов, так и иностранных источников. Учрежденная с этою целью комиссия (1730 г.) действовала без всякого успеха (под именем уложенной комиссии) до смерти императрицы (1740 г.).
Елизавета Петровна первоначально поручила сенату разобрать законы, с целью отделить действующие от недействующих; сенат безуспешно занимался этим делом до 1754 г., когда императрица решилась составить новую комиссию. Императрица объявила в сенате свою волю "сочинить законы ясные, всем понятные и настоящему времени приличные". Учрежденная комиссия распадалась на общую и частные - при коллегиях. Общая комиссия окончила большую часть своих работ (о суде, о делах уголовных и о правах состояний), часть из оконченного поднесла на высочайшее утверждение, которого, однако, не последовало. Частные комиссии ничего не сделали. В 1760 г. учреждена новая комиссия, с вызовом депутатов от дворянства, духовенства и купечества. Эта комиссия сделала еще меньше прежней.
В 1767 г. Екатерина II решилась поручить составление нового уложения особой комиссии, составленной из депутатов: а) от всех сословий, б) от присутственных мест. Всех депутатов было 565. Из них должна была состоять общая комиссия, или общее собрание. Кроме того, для предварительной разработки отдельных вопросов были избраны самими депутатами (по пяти в каждую) пятнадцать отдельных комиссий. Сверх того, действовало еще четыре комиссии: а) для наблюдения за порядком делопроизводства и ревизии проектов, вносимых в общее собрание (комиссия дирекционная), б) для извлечения инструкции из наказов, данных депутатам их избирателями (комиссия наказов), в) для собирания прежних законов по разным предметам и составления из них сводов (комиссия сводов) и г) для исправления слога во всех проектах (комиссия экспедиционная).
Комиссия для составления нового уложения (которую называют также Земским сбором) имела обширное полномочие. Речь шла о сочинении нового уложения для русской империи в самом широком смысле. Комиссия должна была руководиться, 1-е, общими теоретическими началами права и политики, выясненными философией XVIII ст. Главнейшие из этих положений были собраны в знаменитом Большом наказе, данном комиссии императрицею. Здесь встречаемся мы с идеями Монтескье, и др.; 2-е, нуждами местного народонаселения, заявленными в наказах, данных избирателями их депутатам; 3-е, прежними законами по каждому предмету. - Комиссии была обеспечена полная свобода прений.
К сожалению, это прекрасное предприятие императрицы не осуществилось вполне. Комиссия, в полном составе, действовала почти полтора года (с 31 июля 1767 г. по 18 декабря следующего года). Общее собрание было распущено, остались одни частные комиссии, которые успели сделать очень немного.
Благодаря просвещенной деятельности Русского Исторического общества, напечатавшего уже массу сведений, относящихся до этой комиссии, можно, однако, сказать, что многое из того, что было высказано в отдельных наказах и предположениях самой комиссии, вошло не только в законодательные акты ХVIII ст., но и в ныне действующие законы. Благодаря комиссии, законодательство наше усилилось и освежилось новыми элементами, почерпнутыми из народного источника. - Комиссия упразднена в 1774 г. Но в следующем году вышла первая часть знаменитого учреждения о губерниях, содержание которого в значительной степени подготовлено последним Земским собором.
После этой комиссии были учреждены еще две - одна при императоре Павле I (1797 г.), другая при Александре I (1804 г.). Состав их ни в чем не напоминал комиссии 1767 г. Комиссия 1797 г. состояла из четырех членов, под ведением генерал-прокурора. Комиссия 1804 г. состояла из трех экспедиций, под начальством референдариев, и из совета, под председательством министра юстиция. Работы их были вполне безуспешны.
Наконец, в 1826 г., император Николай I преобразовал комиссию 1804 г. во Второе отделение собственной его величества канцелярии; управляющим Вторым отделением был назначен Болугьянский. Но главным действующим лицом в ней был знаменитый граф Сперанский*(94). Государь остановился на мысли о необходимости составить на первый раз Сводное уложение, или Свод всех действующих законов, не приступая к сочинению уложения. Это дело и было выполнено под руководством Сперанского.
В конце 1832 г. Свод законов был готов и получил обязательную силу с 1 января 1835 года.
§ 33. Весь законодательный материал Свода законов расположен в следующей системе: в 1-м томе, части первой, помещены основные законы, заключающие в себе, под именем священных прав и преимуществ верховной самодержавной власти, основные принципы русского государственного устройства и управления. Здесь содержатся: а) положения о существе верховной самодержавной власти (ст. 1 и 2); б) о порядке наследия престола (ст. 3 - 17); в) о совершеннолетии императора, правительстве и опеке (ст. 18 - 30); г) о вступлении на престол, о присяге подданства, священном короновании и миропомазании (31 - 36); д) о титуле и гербе (ст. 37 - 39); е) о вере (ст. 40 - 46); ж) о законах (ст. 47 - 79); з) о власти верховного управления (80 - 81). К основным же законам отнесено и учреждение об императорской фамилии (ст. 82 - 200).
Законы о высших и губернских учреждениях, равно как и уставы о службе гражданской, под не совсем правильным названием законов органических или учредительных, помещены во второй части I тома и в томах - II и III.
Уставы о повинностях военнослужебной и земской, о доходах и имуществах государственных или уставы казенного управления помещены в IV - VIII томах; им присвоено название законов о правительственных силах.
Законы о государственных сословиях или о состояниях изложены в IX т.
Законы гражданские и межевые в - X т.
Полицейские уставы, касающиеся как полиции благоустройства, так и благочиния, помещены в XI, XII, XIII и XIV тт. Уставы государственного благоустройства в XI и XII, уставы благочиния в XIII и XIV.
Законы уголовные изложены в XV т.
Таким образом, Свод законов состоит из восьми частей, коим соответствуют следующие томы свода.
Части Свода тома Свода
1) Законы основные..................1 ч.; I.
2) Законы органические..............2 ч.; I, II и III.
3) Законы правительственных сил.....IV - VIII.
4) Законы о состояниях..............IX.
5) Законы гражданские...............X.
6) Уст. государствен. благоустройства: XI и XII.
7) Устав благочиния................ XIII и XIV.
8) Законы уголовные................ XV.
По мере того, как действующие законы изменяются или законодательство дополняется новыми постановлениями, второе отделение собственной его величества канцелярии издает продолжения Свода к каждому тому отдельно. Так, мы имеем продолжения, после издания Св. зак. 1857 г., - 63, 68, 69, 71 и 72 годов.
§ 34. Издание Свода, кроме других целей, имело задачею на будущее время прекратить разрозненность законодательных актов и отличить постановления, имеющие значение закона, от распоряжений другого порядка. Каждый акт, заключающий в себе новый закон, отмену или дополнение старого, вносится в Свод Законов, в редакции, соответствующей определенным его статьям. Другими словами, Свод должен заключать в себе всю совокупность законов, действующих в данную минуту.
Но беспрерывное движение законодательства, особенно во время, богатое реформами, каково наше, препятствует осуществлению этой идеальной цели. Всегда можно найти известное количество законодательных актов, действующих независимо от общего собрания законов или кодекса. Таковы в настоящее время положения о земских учреждениях, о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, судебные уставы и т. д. Хотя положение о крестьянах и помещено в продолжении 1863 г. к IX т. Св. зак., но легко заметить, что оно заключает в себе постановления, не относящиеся к законам о состояниях, как, напр., постановления о выкупе земли, об организации крестьянского управления и т. д. Все эти положения, вместе взятые, составляют одно целое, которое в данную минуту еще трудно разместить по соответствующим частям Свода. Еще большую обособленность представляют судебные уставы 20 ноября 1864 г. Составляя сами по себе одно органическое целое, с точки зрения системы - Свода Законов, они содержат в себе постановления, относящиеся к различным частям Свода. Судебные уставы, поскольку они определяют новые начала судоустройства, относятся к законам о государственных учреждениях; поскольку они определяют новые начала гражданского и уголовного судопроизводств, их место в соответствующих частях X и XV т. Новые реформы сделали более наглядным тот факт, что законодательство наше, кроме свода, нуждается в кодексе, в котором все части законодательного материала были бы сконцентрированы в особых систематических уложениях. Может быть, для этого нужно будет возвратиться к мысли Екатерины II о сочинении нового уложения, которое должно состоять в положительной переработке и в исправлении материала, с точки зрения науки права и истории. До тех пор наш свод будет ничем иным, как собранием отдельных актов, без примирения их начал (часто различных) и, следовательно, без строгой системы*(95). § 35. Что касается форм отдельных законодательных актов, то они установляются нашим законом, главным образом, сообразно их содержанию, хотя необходимо принять в расчет и другие признаки. Притом надо различат формы, установленные для законов, и формы, в коих изъявляется воля верховной власти в порядке управления. "Законы", говорит 53 ст. Осн. зак., "издаются в виде уложения, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений государственного совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения". Примечание к этой статье добавляет: "высочайшие повеления в порядке управления изъявляются сверх сего рескриптами и приказами"*(96).
§ 36. Самое полное объяснение терминов, обозначающих отдельные формы законов, сделано графом Сперанским*(97). Основанием для разделения этих форм он принимает различное содержание того или другого вида законов. Этого основания держатся и гг. Андреевский и Ренненкампф*(98). Но одного этого основания недостаточно. В иных случаях форма отдельного закона не зависит ни от его содержания, ни от способа издания его. Так, напр., воля верховной власти, выраженная в указе, может касаться одинаково различных частей законодательства, но форма указа будет одна и та же, несмотря на различие их содержания. Можно сказать, приблизительно, что форма законоположений общих (т. е. обнимающих целые части действующего права) и издаваемых обыкновенным порядком, зависит от их содержания; форма актов, касающихся отдельных, дробных частей действующего права, или издаваемых в чрезвычайном порядке, зависит прямо от способа их издания.
Формы законов, зависящие от их различного содержания, суть: уложение, устав, учреждение, положение, грамота и наказ.
Термин уложение имеет слишком общее значение, а потому не может быть применяем исключительно к отдельным частям законодательства. Уложение есть все законодательство или часть его, приведенные в систему, на основании предварительного исправления и переработки законодательного материала. В этом смысле слово "уложение" соответствует иностранному выражению "кодекс" и противополагается понятию "свода". Таково было наше уложение 1649 г. В новейшее время под именем уложения издана часть уголовных законов - уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.
Учреждение есть совокупность законов, определяющих устройство и порядок действия известных отраслей государственного управления. Таковы: учреждение сената, учреждение министерств, учреждение о губерниях и т. д.
Под именем устава наше законодательство разумеет совокупность правил управления какою-либо отдельною частью администрации. Напр., уставы таможенный, горный, цензурный и др. На практике, впрочем, наше законодательство не всегда правильно употребляет это выражение. То, что у нас известно под именем уставов, нередко заключает в себе и устав, и учреждение. Причина этого заключается в том, что законодательство, касаясь всякого, сколько-нибудь специального дела или части управления, излагает вместе и порядок управления и учреждение тех мест и лиц, которым оно вверено. Вследствие этого, государствовед обыкновенно должен искать законов "о государственных учреждениях "не только в тех частях свода, которые носят это заглавие, но и в других, где содержатся "уставы". Это, впрочем, обыкновенный недостаток всех законодательств, который вряд ли может быть устранен, потому что издание законов сообразуется с практическими удобствами, а не с теоретическими требованиями науки. Кодекс не может быть издан в форме учебника. Притом, необходимо заметить, что в "уставах" часто содержатся исключительные законы, изъемлющие учреждения, до которых они касаются, от действия общих законов; таков Устав императорских университетов. Подобные законы должны составлять одно целое, быть вместе и уставом и учреждением.
Наказ, по определению гр. Сперанского, есть как бы тот же устав, но в меньшем объеме. "Когда, - говорит он, - устав, не объемля всех случаев данного управления, ограничивается отдельно одною какою-либо частью дел, тогда он носит имя наказа, так что устав есть более или менее полное собрание наказов, а наказ - отдельная часть устава". С этим определением нельзя согласиться ни с теоретической, ни особенно с практической точки зрения. Наказ не может быть признан частью устава, уставом в малом виде, потому что он имеет самостоятельное содержание. Наказ определяет не порядок управления известною частью, как устав, а порядок деятельности известных органов управления, причем он относится обыкновенно к деятельности единоличных властей. Сфера же деятельности этих последних может обнимать различные части управления. Таков общий наказ генерал-губернаторам (1853 г.) и губернаторам. Одно дело определить порядок управления горного, таможенного, акцизною частью, администрацию народного образования и т. п. и другое - определить значение и порядок действий министерской должности вообще, которые и определяются в общем наказе министерствам, составляющем часть учреждения министерств.
Название положения довольно неопределенно в нашем законодательстве. Под именем положения вообще должно разуметь совокупность однородных законов, относящихся к учреждению и способам деятельности неправительственных установлений, а к учреждениям сословным, и общественным и даже к правам состояний. Полный образчик положения, обнимающего права состояния, организацию общественного управления сословия и способы его деятельности, представляет положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (1861 г.). Положение о земских учреждениях (1864 г.) и городовое положение (1870 г.) содержат в себе законы, определяющие учреждение и порядок деятельности установлений земского и городского общественного управления.
К положениям примыкают, до известной степени, грамоты: положение иногда содержит в себе определение прав состояния, напр., положение о крестьянах; грамоты же почти исключительно касаются определения прав состояния, хотя могут содержать и другие определения. Разница между положением и грамотою, главным образом, заключается в том, что под грамотою разумеется всегда акт, установляющий привилегии. Таковы "Дворянская жалованная грамота" и "Городовое положение" 1785 г" Хотя этому последнему официально и присвоено название "положения" и даже под этим названием оно вошло в Свод Законов, тем не менее, юридическая практика и разговорный язык усвоили ему название жалованной грамоты городам. Это название более правильно, потому что с определением права самоуправления городов они поставлены в исключительное, привилегированное положение.
Вся совокупность указанных форм обнимает отдельные части законодательства. Прочие формы не определяются содержанием законов; они могут совмещать самое разнообразное содержание, а потому, для установления между ними различия, необходимо определить способы их издания. Эти формы известны под именем манифестов, докладов и мнений государственного совета.
Под именем доклада и мнения государственного совета всегда разумеется закон, рассмотренный предварительно в совещательных местах и учреждениях и получивший высочайшее утверждение; доклады и мнения государственного совета могут иметь самое различное содержание. Но, по установившейся практике, можно заметить, что они содержат в себе, большею частью, развитие подробностей законодательства или же изъяснение точного смысла закона, пополнение отдельных статей, их замены и отмены.
Что касается указов, то они, подобно мнениям государственного совета, касаются различных частей законодательства, но с тою разницею, что идут прямо от верховной власти и употребляются в весьма различных случаях. Например, указы употребляются иногда, как особенные формы, предписывающие приведение в действие уставов, положений, учреждений и т. д. Но указы могут содержать и отдельные законоположения, исходящие непосредственно от лица императора, независимо от обыкновенной формы издания законов.
Под этот же разряд подходят манифесты. Под именем манифеста разумеется объявление высочайшей воли по какому-нибудь чрезвычайному происшествию или изданию важного законоположения; напр., манифестом возвещаются объявление войны, заключение мира; в такой же форме доведены до всеобщего сведения отмена крепостного права, установление всеобщей воинской повинности.
Рескрипты даются Императором на имя отдельных лиц - министров, членов государственного совета и т. д. Они могут заключать в себе самое различное содержание - изъявление высочайшей благодарности за службу и т. п., но также разъяснение существующих законов и установление новых правил. Такое значение имеет, например, рескрипт на имя министра внутренних дел (1865 г.), которым изъяснялась граница права ходатайствовать о пользах и нуждах, предоставленного сословным и общественным собраниям.
Наконец, высочайшие приказы заключают в себе постановления, касающиеся главным образом распорядка службы, пожалования в чины, различных служебных действий и т. д.
|
