ВВЕДЕНИЕ
Все то, что производится, добывается и потребляется рано или поздно превращается в отходы.
Безопасное обращение с отходами относится к важным экологическим проблемам. Отходы производства и потребления представляют собой серьезный источник загрязнения окружающей среды опасными для здоровья человека веществами.
По данным американских исследований, промышленный рабочий «производит» примерно в 8 раз больше твердых промышленных отходов, чем бытовых, образующихся в среднем на одного городского жителя. Обыкновенный служащий «производит» в виде мусора, официальных бумаг, остатков пищи, использованных газет, бумажных полотенец и других столько же, сколько и дома.
Из огромных объемов добываемого в мире минерального сырья, исчисляемого десятками миллиардов тонн, непосредственно в производстве используются менее 5–10 %, остальное добываемое количество сырья представляют собой отходы горнодобывающей и перерабатывающей промышленности.
Сегодня проблема твердых отходов в полной мере не решена ни в одной стране мира, утилизация их остается на повестке дня. По утверждению В.И. Вернадского, ни один вид не сможет выжить в созданных им отходах. Отходы необходимо включать в природный цикл, удалять и использовать.
Россия занимает территорию в 17, 1 млн. км2 и на каждого жителя приходится 11,4 га общей площади. В среднем каждый житель потребляет продукцию с 2 га земли, равную 40 т в год.
Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. т всех видов отходов, из которых используется лишь 2 млрд. т или 28,6 %.
При размещении отходов негативное воздействие их на окружающую среду достаточно часто сопровождается нарушением ландшафта с изменением отдельных элементов геологической среды, загрязнением воздушного бассейна, вод суши, моря, подземных вод, истощением их ресурсов и деградацией водных экосистем, а также загрязнением и деградацией почв, приводящих к истощению ресурсов растительного и животного мира.
Проблема отходов не решается только созданием малоотходных технологий, так как она имеет еще и экономические, социальные, организационные аспекты, которые должны рассматриваться в комплексе.
Среди организационных аспектов проблемы в области обращения с опасными отходами следует выделить отсутствие профессионально подготовленных специалистов, владеющих современными знаниями экологической и техносферной безопасности, различными аспектами управления отходами.
Безопасным обращением с отходами должны владеть специалисты-экологи промышленных предприятий, отвечающие за обращение с опасными отходами, и выпускники технических вузов, обучающиеся по направлению 280700 «Техносферная безопасность». В учебном пособии обобщена современная законодательная база в области обращения с отходами и технологии их утилизации и переработки.
Автор будет признателен всем, кто выскажет замечания в адрес данной книги по адресу e-mail: bgd@istu.irk.ru
ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ОБРАЩЕНИЯ
С ОТХОДАМИ
1.1. Законодательство в области обращения с отходами
Основным документом в области управления отходами производства и потребления является Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон).
Закон определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления для предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются:
охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия;
научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;
использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий;
комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;
использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;
доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;
участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.
Закон определяет полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области обращения с отходами, общие требования, порядок контроля, нормирования, учета и отчетности, основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами.
В Федеральном законе используются следующие основные понятия:
отходы производства и потребления (далее также отходы) – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства продукции или ее потребления, не являются конечной целью процесса производства или утратили частично или полностью свои потребительские свойства;
опасные отходы – отходы производства и потребления, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами;
бытовые отходы – отходы, образовавшиеся в результате жизнедеятельности человека;
обращение с отходами – деятельность по образованию, сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов;
размещение отходов – хранение и захоронение отходов;
хранение отходов – содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;
захоронение отходов – изоляция отходов в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;
использование отходов – применение отходов для производства продукции, выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии;
обезвреживание отходов – обработка отходов, в том числе их сжигание и обеззараживание на специализированных установках в целях предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду;
объект размещения отходов – специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другие);
трансграничное перемещение отходов – перемещение отходов из района, находящегося под юрисдикцией одного государства, в район (через район), находящийся под юрисдикцией другого государства, или не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств;
государственный кадастр отходов – систематизированный свод данных об учете отходов;
лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;
норматив образования отходов – установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции;
лицензия – специальное разрешение на осуществление деятельности определенного вида в области обращения с отходами в течение установленного срока на определенных условиях;
паспорт опасных отходов – документ, удостоверяющий принадлежность отходов к соответствующему виду и классу опасности;
вид отходов – совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов.
Согласно Закону, отходы являются объектом права собственности. Право собственности на отходы принадлежит гражданам или юридическим лицам, в деятельности которых такие отходы образовались. Собственник отходов несет ответственность за выполнение требований по обращению с отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В целом Закон носит рамочный характер, поэтому для реализации изложенных в нем норм разрабатывается система нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений данного Закона. Для совершенствования экономических механизмов управления отходами, оценки их экологической опасности, вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов принят ряд подзаконных нормативных правовых актов Правительства РФ и специально уполномоченных федеральных органов, в том числе:
Постановление Правительства РФ от 16.06.2000 г. № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (в редакции постановления правительства от 29.08.2007 № 545);
Постановление Правительства РФ от 26.10.2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов»;
приказ Министерства природных ресурсов РФ от 6.06.2001 г. № 479 «О реализации постановления Правительства РФ от 26.10.2000 г. № 818»;
приказ Министерства природных ресурсов РФ от 6.06.2001 г. № 480 «О реализации постановления Правительства РФ от 16.06.2000 г. № 461»;
приказ Министерства природных ресурсов РФ от 15.06.2001 г. № 511 «Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды»;
приказ Министерства природных ресурсов РФ от 11.03.2002 г. № 115 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;
Постановление Правительства РФ от 23.05.2002 г. № 340 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами» (в редакции Постановления Правительства РФ от 03.10.2002 г. № 731);
приказ Министерства природных ресурсов РФ от 2.12.2002 г. № 785 «Об утверждении паспорта опасного отхода»;
приказ Министерства природных ресурсов РФ от 18.12.2002 г. № 868 «Об организации профессиональной подготовки на право работы с опасными отходами» (утверждена согласованная с Минобразования России 10.12.2002 г. программа профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами;
Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 г. № 314 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления»;
Постановление Правительства РФ от 17.07.2003 г. № 442 «О трансграничном перемещений отходов»;
приказ Министерства природных ресурсов РФ от 09.07.2003 г. № 575 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке материалов, представляемых на Государственную экологическую экспертизу»;
приказ Министерства природных ресурсов РФ от 30.07.2003 г. № 663 «О внесении дополнения в федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом МПР России от 02.12.2002 г: № 786 «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов»;
приказ Министерства природных ресурсов РФ 11.09.2003 г. № 829 «О ведении государственного реестра объектов размещения отходов»;
постановление Госкомстата России от 25.07.2002 г. № 157 «Об утверждении формы федерального государственного статистического наблюдения № 2-ТП (отходы) «Сведения об образовании; использовании, обезвреживании; транспортировании размещении отходов производства и потребления»;
постановление Госкомстата России от 19.09.2002 г. № 180 «Об утверждении Инструкции по заполнению формы государственного статистического наблюдения» № 2-ТП (отходы);
«Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления»;
Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»;
Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «Положение о федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»;
Постановление Правительства РФ от 29.08.2007 № 545 «О внесении изменений в правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;
приказ Ростехнадзора от 25.04.2007 г. № 268 «О межведомственной комиссии по совершенствованию системы государственного регулирования в области обращения с отходами в РФ»;
приказ Ростехнадзора от 15.08.2007 № 570 «Порядок организации работ по паспортизации опасных отходов (зарегистрирован Минюстом России 17.08.2007, № 9996)»;
приказ Ростехнадзора от 28.08.2007 г. № 596 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов намечаемой деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов»;
приказ Ростехнадзора от 20.09.2007 № 643 «Об утверждении административного регламента федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по использованию государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов» (зарегистрирован в Минюсте 17.10.2007 рег. № 10347)
Отходы производства и потребления являются объектом санитарного законодательства РФ. В соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 30.12.2001 г.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ № 144 от 16.06.2003 г. введены в действие СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производств и потребления». Санитарные правила СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов» утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ № 16 от 30 мая 2001 г.
Основные процессы обращения с отходами определены в:
СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления»;
СанПиН 4690-88 «Содержание территории населенных мест»;
СП 2524-82 «Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья».
Они включают:
образование, раздельный сбор, накопление, временное хранение;
первичную обработку (сортировка, дегидрация, нейтрализация, прессование, тарирование и др.);
вторичную переработку (обезвреживание, модификация, утилизация, использование в качестве вторичного сырья);
транспортирование, складирование, размещение, захоронение, сжигание.
Осуществление любого процесса обращения с отходами регламентировано в плане охраны здоровья и среды обитания человека государственными санитарно-эпидемиологическими нормами и правилами, которые включают требования к условиям труда работников, санитарно-техническому состоянию, оборудованию и эксплуатации производственных и санитарно-бытовых помещений, к территории объекта, проведению противоэпидемических мероприятий, охране окружающей природной среды и т.д.
Перечень разрешительной и эксплуатационной документации для каждого объекта, при эксплуатации которого образуются отходы, определяется Федеральным законом от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и следующими санитарными правилами:
СП 2.1.7.1386-03 «Определение класса опасности токсичных отходов производства и потребления».
СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления».
СанПиН 4690-88 «Содержание территории населенных мест».
СП 2524-82 «Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья».
СП 2.2.2.1327-03 «Гигиенические требования к организации технологических процессов, производственному оборудованию и рабочему инструменту».
СП 3.5.3.1129-02 «Санитарно-эпидемиологические требования к проведению дератизационных мероприятий».
СП 3.5.1378-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности».
СанПиН № 2.1.5.980-00 «Гигиенические требования к охране поверхностных вод».
СанПиН 2.1.6.1032-01 «Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест».
СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов».
СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» (с изменениями и дополнениями СП 1.1.2193-07).
Для предприятий общественного питания, продовольственной торговли, пищевой промышленности, лечебно-профилактического профиля и других в соответствующих санитарных правилах изложены дополнительные требования.
Для предприятий торговли продовольственными товарами и общественного питания:
СП 2.3.6.1066-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов» с изменениями № 1СП 2.3.6.2203-07;
СП 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья» с изменениями № 2 СП 2.3.6.2202-07;
для предприятий пищевой промышленности:
СанПиН 2.3.4.050-96 «Производство и реализация рыбной продукции»;
СанПиН 2.3.4.551-96 «Производство молока и молочных продуктов»;
СанПиН 2.3.4.545-96 «Производство хлеба, хлебобулочных и кондитерских изделий»;
СП 3238-85 «Санитарные правила для предприятий мясной промышленности»;
СП 1408-76 «Санитарные правила для предприятий пищеконцентратной промышленности»;
СП 962-72 от 04.04.72 «Санитарные правила для предприятий, вырабатывающих консервы, сушеные фрукты, овощи и картофель, квашеную капусту и соленые овощи»;
для медицинских (фармацевтических) и ветеринарных учреждений:
СанПиН 2.1.7.728-99 «Правила сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений».
При разработке проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений следует руководствоваться нормативными документами, разработанными в системе строительной документации (Градостроительный кодекс РФ, строительные нормы и правила и др.).
Принятый 27 декабря 2002 года Федеральный закон о техническом регулировании № 184-ФЗ регулирует отношения, возникающие при разработке требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, перевозке и утилизации, т.е. отношения, возникающие в течение всего жизненного цикла продукции от ее проектирования, до утилизации по окончании срока эксплуатации.
Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 28 декабря 2001 г. № 607-ст введен в действие в качестве государственного стандарта Российской Федерации межгосударственный, стандарт ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения».
Стандарт разработан с целью нормативно-методического обеспечения ряда законодательных решений, появившихся в 90-е годы, и реализации современных федеральных и региональных программ по утилизации отходов. Основными принципами формирования терминологической системы стандарта являются:
расширение перечня стандартизованных терминов с учетом всех возможных работ по обращению с отходами;
систематизация всего множества терминов по четырем аспектным группам, включая ресурсные, производственные (технологические), экологические и социальные;
гармонизация терминов с международной, региональной и отечественной правовой и нормативной документацией по профилю.
В последние годы нормативная правовая база Российской Федерации пополнилась новым видом нормативных правовых актов – административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Административные регламенты разрабатываются в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Цель введения этих документов – повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Внедрение административных регламентов исполнения федеральными органами исполнительной власти государственных функций должно способствовать повышению эффективности государственного управления, строгому соблюдению государственными служащими законности, предоставлению ими качественных публичных услуг населению, обеспечению прав граждан и предоставлению объективной информации.
Административные регламенты, утверждаемые федеральными органами исполнительной власти, содержат:
подробное описание и последовательность административных процедур и действий в рамках исполнения соответствующих государственных функций;
требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи;
формы и образцы документов;
подробную информацию об исполнении государственной функции;
способ обжалования действий (бездействий должностных лиц при исполнении государственных функций и др.)
Проекты административных регламентов исполнения государственных функций разрабатываются федеральными органами исполнительной власти на основании постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими соответствующие отношения.
В рамках проведения мероприятий административной реформы Ростехнадзором приказом от 20 сентября 2007 г. № 643 (зарегистрирован в Минюсте России 17.10.2007 г. № 10347) утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов.
Административный регламент разработан в соответствии с вышеуказанным Постановлением Правительства РФ № 679 на основании постановления Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (в редакции постановления Правительства РФ от 29 августа 2007 г. № 545).
Административный регламент по установлению лимитов упорядочивает внутренний документооборот Ростехнадзора, вводит единые формы документов, устанавливает четкие основания для отказа в выдаче лимитов на размещение отходов.
Административный регламент содержит 4 раздела.
В первом разделе приведены общие положения.
Во втором разделе «Требования к порядку исполнения государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов», где говорится о том, как заявители получают подробную информацию об исполнении данной государственной функции Ростехнадзором, в том числе указан состав обязательной предоставляемой информации по вопросам установления лимитов на размещение отходов. Обязательным становится оборудование территориальных органов Ростехнадзора специальными информационными стендами с формами документов и образцами по их заполнению. Регламентируются также условия и сроки осуществления территориальными органами Ростехнадзора административных процедур и действий по установлению нормативов образования отходов и установлению лимитов на их размещение, перечень документов для установления нормативов и лимитов, основания для отказа в установлении лимитов, порядок получения консультаций по процедуре исполнения государственной функции.
Третий раздел административного регламента по установлению лимитов содержит описание административных процедур и последовательность осуществления административных действий, а также описание результатов исполнения данной функции. Таким образом, теперь заявитель, сдавая документы для установления лимитов на размещение отходов, четко представляет, какие административные процедуры и действия осуществляются государственными служащими в отношении представленных документов.
Достаточно интересен четвертый раздел административного регламента, в котором вводится упрощенный порядок обжалования действий (бездействий) должностных лиц Ростехнадзора и его территориальных органон в ходе выполнения административных процедур при исполнении государственной функции по установлению лимитов. Данный раздел подготовлен на основании проекта Порядка досудебного обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц Ростехнадзора, разработанного в соответствии с Планом мероприятий по проведению административной реформы, утвержденным приказом Ростехнадзора от 25 апреля 2007 г. № 302-ар.
Так, в соответствии с указанным разделом административного регламента заявителю предоставляется возможность обжаловать действия (бездействия) должностных лиц Ростехнадзора на основании Федерального закона от 2 мая 2000 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в судебном порядке.
|
