1.2. Региональные аспекты конкурентной политики
Учитывая значимость регионального аспекта конкурентной политики, одной из важнейших задач, поставленных в Программе развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-р, (далее – Программа), является разработка региональных программ развития конкуренции (далее – региональные программы).
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 2295-р (далее – Распоряжение) внесены изменения как в саму Программу, так и План мероприятий по ее реализации. В частности, продлен срок реализации Программы до 2015 года, определен четкий механизм контроля за ее исполнением.
В 2010 г. во всех субъектах Российской Федерации завершена при непосредственном участии территориальных органов ФАС России (далее – УФАС России) разработка региональных программ. Отраслевые разделы региональных программ подготовлены с использованием материалов исследованных УФАС России товарных рынков. Окончательный рейтинг утвержденных региональных программ (по данным Минэкономразвития России) представлен в таблице 1.1.
Как видно из таблицы 1.1, почти половина программ (46%) имеет высокое и хорошее качество, порядка 1/3 – удовлетворительное. Качество 16% программ оценено как неудовлетворительное и около 3% - крайне низкое.
Основными замечаниями Минэкономразвития России к утвержденным региональным программам являются: отсутствие конкретных мероприятий, решение которых способно оказать существенное влияние на конкуренцию на региональных рынках; сложность оценки эффективности реализации региональных программ и степени достижения заявленных в ней целей посредством предлагаемых в региональных программах показателей.
В рамках реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 2295-р Минэкономразвития России проведен анализ информации, предоставленной органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о реализации региональных программ.
Анализ полученных от регионов отчетов свидетельствует о том, что в основном мероприятия, реализованные в 2010 году в рамках региональных программ, направлены на финансовую поддержку малого и среднего предпринимательства, создание и утверждение административных регламентов оказания государственных и муниципальных услуг, повышение информационной прозрачности деятельности государственных и муниципальных органов власти, внедрение электронных торгов, развитие инфраструктуры.
При этом органы государственной власти субъектов зачастую не рассматривают в качестве перспективных для развития конкуренции ряд проблемных региональных рынков и сфер (рынок услуг здравоохранения, коммунальных услуг, услуг образования, строительный рынок и др.), где конкуренция могла бы существенно снизить стоимость товаров и услуг, а также повысить их качество и доступность.
В качестве положительных аспектов отмечаются:
в сфере агропромышленного комплекса - активность региональных и муниципальных органов власти в проведении ярмарок в целях создания условий и возможностей для реализации товара для большего количества предпринимателей малого и среднего бизнеса;
в сфере жилищно-коммунального хозяйства - проведение обучающих семинаров и круглых столов для специалистов, отвечающих за управление и содержание многоквартирньтх домов и оказание коммунальных услуг, по обсуждению актуальных вопросов управления многоквартирными домами и др.; размещение на официальных сайтах информации о деятельности действующих в регионах управляющих компаний и ТСЖ в целях информирования граждан;
в сфере упрощения взаимодействия предпринимателей с органами власти - повышение количества многофункциональных центров в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации и расширение перечня услуг, оказываемых в рамках «одного окна»;
в сфере строительства - разработка и утверждение в муниципальных образованиях российских регионов схем территориального планирования и опубликование их на официальных сайтах.
В целях обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации Программы приказом ФАС России от 31.01.2011 № 43 (далее – Приказ № 43) утвержден План мероприятий ФАС России на 2011-2012 годы по реализации Программы.
ФАС России на постоянной основе осуществляется мониторинг участия территориальных органов в реализации региональных программ. В соответствии с Приказом № 43 такая информация ежеквартально представляется территориальными органами в ФАС России.
Полученная информация в разрезе федеральных округов представлена с таблице 1.2.
Проведенный ФАС России анализ представленной территориальными органами информации об их участии в реализации региональных программ выявил следующее.
В общем количестве мероприятий, которыми предусмотрено участие территориальных органов ФАС России (в качестве ответственного исполнителя или соисполнителя) в реализации региональных программ, около 45% приходится на проведение анализа и мониторинга товарных рынков и выработку мер, направленных на развитие конкуренции; порядка 20% – на проведение контрольных мероприятий, направленных на снижение административных барьеров для ведения бизнеса; по 17-19%% - на согласование проектов актов и действующих нормативных актов на соответствие антимонопольному законодательству и адвокатирование конкуренции, менее 1% - на проведение оценки эффективности программных мероприятий.
Таблица 1.1.
Окончательный рейтинг региональных программ
Оценка
|
Субъект Российской Федерации
|
Высокое качество программного документа
(7 1 – 100 баллов)
|
Белгородская область
Вологодская область
Иркутская область
Калининградская область
Калужская область
Карачаево-Черкесская Республика
Кировская область
Липецкая область
Москва
Мурманская область
Орловская область
Пензенская область
Приморский край
Ростовская область
Ставропольский край
Томская область
Тюменская область
Ульяновская область
Хабаровский край
|
Хорошее качество программного документа
(51 – 70 баллов)
|
Брянская область
Волгоградская область
Воронежская область
Забайкальский край
Республика Карелия
Кемеровская область
Курская область
Ленинградская область
Магаданская область
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Омская область
Пермский край
Санкт-Петербург
Сахалинская область
Республика Северная Осетия-Алания
Челябинская область
Чувашская Республика
Ярославская область
|
Удовлетво-рительное качество программного документа
(35 – 50 баллов)
|
Республика Адыгея
Республика Алтай
Алтайский край
Амурская область
Астраханская область
Республика Бурятия
Еврейская автономная область
Ивановская область
Кабардино-Балкарская Республика
Камчатский край
Республика Коми
Краснодарский край
Красноярский край
Московская область
Нижегородская область
Новосибирская область
Оренбургская область
Псковская область
Республика Саха (Якутия)
Республика Татарстан
Республика Тыва
Республика Хакасия
Рязанская область
Самарская область
Свердловская область
Тверская область
Тульская область
Ханты-Мансийский автономный округ
Чеченская республика
|
Неудовлетво-рительное качество программного документа
(15 – 34 балов)
|
Архангельская область
Республика Башкортостан
Владимирская область
Республика Дагестан
Республика Калмыкия
Костромская область
Курганская область
Ненецкий автономный округ
Саратовская область
Смоленская область
Удмуртская Республика
Чукотский автономный округ
Ямало-Ненецкий автономный округ
|
Крайне низкое качество программного документа
(0 – 14 баллов)
|
Республика Ингушетия
Новгородская область
Тамбовская область
|
Таблица 1.2.
Данные об участии УФАС России в реализации региональных программ развития конкуренции в 2010 году
Федеральный округ
|
Проведение анализа товарных рынков, разработка мер по развитию конкуренции
|
Проведение контрольных мероприятий
|
Проведение мониторинга товарных рынков
|
Согласование проектов и анализ действующих нормативных актов на
соответствие антимонопольному законодательству
|
Адвокатирование
конкуренции
|
Оценка эффективности программных мероприятий
|
Центральный федеральный округ
|
23,8%
|
16,7%
|
19%
|
16,7%
|
23,8%
|
–
|
Северо-Западный федеральный округ
|
20%
|
14,3%
|
17,1%
|
25,7%
|
22,9%
|
–
|
Южный федеральный округ
|
25%
|
19%
|
31%
|
19%
|
6%
|
–
|
Северо-Кавказский федеральный округ
|
20%
|
27%
|
20%
|
7%
|
27%
|
–
|
Приволжский федеральный округ
|
25,7%
|
22,9%
|
14,3%
|
14,3%
|
20%
|
2,8%
|
Уральский
федеральный округ
|
15,8%
|
26,3%
|
26,3%
|
15,8%
|
15,8%
|
–
|
Сибирский федеральный округ
|
20%
|
25%
|
22,5%
|
17,5%
|
15%
|
–
|
Дальневосточный федеральный округ
|
31,6%
|
15,8%
|
26,3%
|
15,8%
|
10,5%
|
–
|
Всего
по Российской Федерации
|
22,6%
|
20,4%
|
20,8%
|
17,2%
|
18,6%
|
0,4%
|
Соотношение данных направлений деятельности существенно отличается по федеральным округам, что наглядно видно из вышеприведенной таблицы. Так, если на долю мероприятий по адвокатированию конкуренции приходится в Южном федеральном округе лишь 6%, то в соседнем Северо-Кавказском округе – 27%, что почти на 10% выше среднего показателя.
Существенный объем работы, связанной с проведением анализа и мониторинга товарных рынков и выработкой мер, направленных на развитие конкуренции, отмечается по Дальневосточному федеральному округу, где на долю таких мероприятий приходится почти 60% от общего количества запланированных.. В определенной степени, это обусловлено исполнением с участием территориальных органов поручений Правительства Российской Федерации, данных по результатам проведенных в 2010 г. выездных совещаний в гг. Владивостоке, Хабаровске, Южно-Сахалинске, в том числе по вопросу развития конкуренции в целях создания благоприятной среды для малого и среднего предпринимательства. Преобладающим является данное направление и по Южному федеральному округу (56%).
Неотъемлемой частью региональной программы является план мероприятий по ее реализации (далее – План мероприятий).Недостатком ряда региональных программ является отсутствие адекватного отражения предлагаемых мер, направленных на развитие конкуренции, в Планах мероприятий. Не во всех региональных программах Планы мероприятий предусматривают применение такого важного инструмента конкурентной политики, как адвокатирование конкуренции, который широко используется антимонопольными органами на практике.
В ряде утвержденных региональных программ не предусмотрено участие УФАС России в их реализации ни по одному из пунктов Плана мероприятий.
В большинстве случаев, формально не являясь ответственными исполнителями (соисполнителями) соответствующих мероприятий, УФАС России фактически участвуют в выполнении региональных программ.
Так, большая работа проводится УФАС России по снятию и предупреждению административных барьеров для ведения бизнеса, адвокатированию конкуренции, проведению анализа и мониторинга товарных рынков.
Одним из таких примеров является деятельность Нижегородского УФАС России, направленная на развитие конкуренции в регионе.
Нижегородское УФАС России, формально не являясь исполнителем региональной программы, принимало активное участие в ее разработке. В настоящее время фактически осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение выполнение региональной прогрыммы в рамках заключенного 17.05.2010 между правительством Нижегородской области и Федеральной антимонопольной службой Соглашения о взаимодействии. Предмет Соглашения - организация взаимодействия Сторон путем осуществления мероприятий и согласованных действий, направленных на защиту конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, реализацию программы развития конкуренции в Нижегородской области, а также на соблюдение антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, законодательства, регулирующего деятельность субъектов естественных монополий. Реализацию Соглашения со стороны Федеральной антимонопольной службы осуществляет Нижегородское УФАС России.
В рамках реализации Соглашения Нижегородским УФАС России подготовлен и направлен на согласование губернатору Нижегородской области - председателю Правительства Нижегородской области Шанцеву В.П. план мероприятий по выполнению Соглашения, который фактически представляет собой план действия Нижегородского УФАС России по реализации региональной программы. Так, с 15.09.2010 в рамках работы по адвокатированию конкуренции, а также в связи с ростом цен на социально-значимые товары первой необходимости в Управлении начала работу «горячая линия» по приему устных обращений граждан. Всего за период работы линии по настоящее время поступило более 800 обращений граждан.
Материалы «горячей линии» направляются в прокуратуру Нижегородской области для возможных мер прокурорского реагирования и сбора информации от хозяйствующих субъектов по согласованной форме (поставщики, отпускные цены, размер торговой наценки). По результатам совместной проверки Управлением возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства (установление монопольно высокой цены на гречневую крупу, муку и хлеб).
Данные мониторинга розничных цен на социально-значимые продовольственные товары и иная информация Управление оперативно представляет в правительство Нижегородской области, министерство сельского хозяйства Нижегородской области.
В целях профилактики нарушений антимонопольного законодательства Нижегородское УФАС России на регулярной основе в 2010 году принимало участие в семинарах по оказанию методической помощи главам местного самоуправления и администраций городских и сельских поселений области.
Согласно критериям Минрегиона России, города Павлово и Заволжье отнесены к моногородам с высокой степенью влияния ранее имевшего место финансового кризиса. В адрес министерства экономики Нижегородской области и глав местного самоуправления г. Павлово и г. Заволжье Нижегородским УФАС России инициативно направлены письма с предложением рассмотреть возможность интеграции в областную целевую программу «Развитие конкуренции на территории Нижегородской области на 2010-2012г.г.» положений программы «Развитие малого и среднего предпринимательства муниципального образования г.Заволжья на 2010-2012г.г.» и целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства муниципального образования г.Павлово на 2010-2015г.г.», утвержденные Думой г. Заволжья и Городской думой г.Павлово. В рамках реализации данных программ совместно с администрациями г. Заволжья, г. Павлово и Нижегородским УФАС России проведена значительная консультативно-методическая работа по поддержанию и развитию конкурентной среды в процессе диверсификации экономики и снятия социальной напряженности в г. Заволжье и г. Павлово.
Помимо Соглашения о взаимодействии с Правительством Нижегородской области, ФАС России заключены аналогичные соглашения с Правительством Республики Дагестан, Правительством Республики Калмыкия, Администрацией Псковской области, Правительством Республики Алтай, Правительством Архангельской области, Администрацией Тверской области, Коллегией Администрации Кемеровской области, Правительством Вологодской области, Правительством Москвы, Правительством Республики Саха (Якутия) и Правительством Республики Северная Осетия-Алания.
В числе мероприятий региональных программ, предусматривающих участие УФАС России, следует отметить следующие.
Программа развития конкуренции Алтайского края. Мероприятие «Осуществление постоянного мониторинга состояния рынков сельскохозяйственной продукции с целью пресечения антиконкурентных действий со стороны их участников»
В целях повышения эффективности мониторинга цен 16.09.2010 с органами исполнительной власти Алтайского края (Управление Алтайского края по развитию предпринимательства и рыночной инфраструктуры; Главным управлением сельского хозяйства Алтайского края; Управлением пищевой и перерабатывающей промышленности Алтайского края), территориальным органом Росстата, УФАС России по Алтайскому краю подписано Соглашение о взаимодействии по обеспечению ценовой доступности социально значимых продовольственных товаров первой необходимости. Информация о результатах мониторинга и выявленных нарушениях регулярно направляется губернатору Алтайского края, главному федеральному инспектору в Алтайском крае, в Прокуратуру Алтайского края.
Программа развития конкуренции Республики Башкортостан. Раздел «Региональная конкурентная политика», пункт 7.2.16. «Реализация программы «Энергосбережение на 2008-2012 годы», повышение энергетической эффективности экономики Республики Башкортостан.
В рамках деятельности Экспертного совета по естественным монополиям при УФАС России по Республике Башкортостан, на котором обсуждались вопросы по реализации положений Федерального закона “Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” от 23.11.2009 № 261-ФЗ., принято решение о том, что для предупреждения возможных нарушений в части злоупотребления доминирующим положением участниками рынка систем и приборов учета ресурсов необходим мониторинг данного рынка и обеспечение информирования населения.
Программа развития конкуренции Воронежской области. Раздел «Разработка и внесение предложений по совершенствованию механизма предоставления государственной поддержки, стимулирующего предприятия потребительской кооперации к увеличению объемов заготовительной деятельности сельскохозяйственного сырья у граждан, ведущих личное подсобной хозяйство»
Воронежским УФАС России подготовлены рекомендации администрации области о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг.
Программа развития конкуренции Калининградской области. Раздел «Сокращение административных барьеров, которые препятствуют и усложняют начало и ведение предпринимательской деятельности»
УФАС по Калининградской области проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства государственными учреждениями ветеринарии, подведомственными органам власти Калининградской области. По результатам проверки возбуждено дело в отношении ГУ ветеринарии Калининградской области "Областная станция по борьбе с болезнями животных" по признакам нарушения п. 2 ч.1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
В настоящее время проводится анализ практики лицензирования медицинской деятельности с целью выявления признаков нарушения запрета на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Программа развития конкуренции Камчатской области. Раздел «Рыбохозяйственный комплекс», мероприятие «Устранение административных барьеров, связанных с дублированием полномочий органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере производства и оборота рыбной продукции, в том числе проведение проверок»
Проведена плановая проверка Северо-Восточного территориального агентства по рыболовству на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства при организации и проведении конкурсов на заключение договоров на право пользования рыбопромысловыми участками для промышленного рыболовства и рыболовства для нужд коренных малочисленных народов севера, Сибири и дальнего Востока, проживающих в Камчатском крае. По результатам проверки возбуждено дело, выданы предписания, которые исполнены, в том числе при Северо-Восточном территориальном управлении Федерального агентства по рыболовству создан ряд комиссий по проведению соответствующих конкурсов, в работе которых принимает участие представитель Камчатского УФАС России
Программа развития конкуренции Самарской области. Пункт 13 Плана мероприятий «Подготовка законодательных инициатив по внесению изменений в соответствующие нормативные правовые акты для установления предельных тарифов для сетевых организаций, у которых передача электрической энергии не является основным видом деятельности, с возможностью дифференциации в зависимости от объемов передаваемой электрической энергии»
Самарское УФАС России письмом от 01.10.2010 № 8964/ЛП представлены в Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области (далее – Министерство) предложения по вопросу подготовки законодательной инициативы, направленной на урегулирование на федеральном уровне вопросов, связанных с приемкой и эксплуатацией и опломбированием приборов учета энергоресурсов. Предложения Самарского УФАС России учтены Министерством в разработанном законопроекте «О внесении изменений в Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Программа развития конкуренции Ставропольского края. Раздел «Мероприятия, направленные на развитие конкуренции в сфере торговли в Ставропольском крае»
Между прокуратурой Ставропольского края и Ставропольским УФАС России ведётся обмен информацией с целью оперативного устранения факторов, негативно влияющих на цены на социально значимые продукты питания на территории края, в частности, краевая прокуратура проинформирована о выявленных Ставропольским УФАС России нарушениях антимонопольного законодательства, в том числе по статьям 10 и 11 Федерального закона «О защите конкуренции» (в части осуществления согласованных действий, направленных на ограничение конкуренции, приведших к повышению цен на молочную продукцию, а также муку).
Программа развития конкуренции Удмуртской республики. Раздел «Антимонопольное регулирование», пункт 6.1. «Анализ и оценка состояния конкурентной среды, условий предпринимательской деятельности на рынках»
Результаты анализов рынков направляются УФАС России в Правительство Удмуртской Республики, а также в отраслевые министерства для принятия мер, направленных на развитие конкуренции. Информация по мониторингу цен на продукты питания ежемесячно направляется в Правительство Удмуртской Республики.
В настоящее время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при участии территориальных органов ФАС России проводится работа по внесению изменений в утвержденные региональные программы, в том числе с учетом заключений Минэкономразвития России.
ФАС России была проанализирована информация об участии УФАС России в доработке утвержденных региональных программ.
В качестве примера проведенной территориальным органом работы по внесению изменений в утвержденную региональную программу можно рассмотреть региональную программу развития конкуренции Калужской области.
По замечаниям Минэкономразвития России региональная программа была доработана в части уточнения ее целей, целевых индикаторов и показателей, перечня подпрограмм и основных мероприятий, объемов финансирования, ожидаемых результатов. В текст региональной программы были внесены изменения по ряду разделов.
Доработка региональной программы осуществлялась с участием Калужского УФАС России, которым разработчику были направлены материалы проведенных исследований рынков реализации нефтепродуктов, лекарственных средств, электрической энергии, похоронных услуг, рынков нерудных строительных материалов, управления многоквартирными домами, с учетом которых был сформирован ряд разделов региональной программы.
Изменения в региональную программу утверждены постановлением правительства Калужской области от 19.10.2010 № 412 «О внесении изменений в постановление правительства Калужской области от 03.11.2009 № 450 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие конкуренции в Калужской области на 2010-2012 годы».
Существенный вклад в доработку утвержденной региональной программы внесло Управление ФАС России по Республике Коми.
Имевшиеся замечания и предложения к разделам «Оценка состояния товарных рынков», «Направления развития конкуренции» и «План мероприятий по развитию конкуренции в Республике Коми в 2010-2012 годах» учтены разработчиком при подготовке распоряжения Правительства Республики Коми от 24.12.2010 № 590, которым внесены изменения в ранее утвержденную программу развития конкуренции в Республике Коми.
Большая работа в этом направлении проведена и Челябинским УФАС России, предложения которого нашли отражение в распоряжении правительства Челябинской области от 24.01.2011 № 5-рн об утверждении изменений и дополнений в утвержденную региональную программу.
Имеются и иные примеры конструктивного взаимодействия УФАС России в части доработки и реализации утвержденных программ.
По результатам анализа и обобщения работы субъектов Российской Федерации над региональными программами Минэкономразвития России подготовлен Кодекс по обзору лучших практик применения мер по развитию конкуренции в субъектах Российской Федерации, в котором проанализирован и систематизирован положительный опыт применения мер по формированию благоприятной конкурентной среды в российских регионах.
Работа по реализации региональных программ будет продолжена в 2011 году, конечной целью которой является выравнивание в среднесрочном периоде условий конкуренции в субъектах Российской Федерации.
|
