3 Зарубежный и отечественный опыт укрепления гражданского единства, воспитания культуры межэтнического общения и гармонизации межэтнических и межрелигиозных отношений
3.1 Зарубежный и отечественный опыт укрепления гражданского единства
Соединенные Штаты Америки представляют полиэтническое, многоконфессиональное общество. За свою историю государство и общество накопили значительный опыт работы по укреплению гражданского единства.
В первую очередь это касается организационно-правовых механизмов.
Постоянный специализированный комитет по разведке Палаты представителей американского Конгресса периодически проводит слушания по проблеме предотвращения жестокости и борьбы с ростом радикальных настроений в среде американских граждан. Выводы по слушаниям ложатся в основу законотворческой деятельности.
Американское законодательство уравнивает в правах всех граждан США независимо от цвета их кожи, предоставляет широкие права мигрантам по интеграции в американское общество, не допускает дискриминацию какой-либо группы по расовому, религиозному, половому признакам.
В Федеральном уголовном кодексе США (Свод законов США, раздел 18, параграф 2385) есть норма, гласящая, что любое лицо, которое организует или помогает, либо покушается на организацию какого-либо общества, группы или собрания лиц, проповедующих, пропагандирующих или подстрекающих к свержению или уничтожению правительства с применением силы или насилия, или становится (является) членом или присоединяется к такому обществу, группе или собранию лиц, зная об их целях, "- должно быть наказано штрафом до 20 тысяч долларов или тюремным заключением на срок до 20 лет либо тем и иным вместе и должно быть лишено права занимать должности в каком-либо департаменте или органе США в течение 5 лет после осуждения"*(57).
В американском законодательстве экстремизм рассматривается как "специальная юридическая квалификация особого рода преступлений против личности, совершаемых под влиянием ненависти к лицам иной расы или национальности, вероисповедания, этнического происхождения, политических убеждений, пола и сексуальной ориентации, инвалидам"[8].
В 2001 г. был принят "Закон о патриотизме", в 2011 г. его действие было продлено на четыре года. Закон расширил полномочия полиции и спецслужб в борьбе с террором, в том числе в нем речь идет о прослушивании телефонов, доступе к медицинским историям болезней и сведениям о взятых из библиотек книгах. Положения закона нашли понимание среди большинства населения и в некоторой мере сплотили общество перед реальной угрозой терроризма.
Большое внимание в США уделяется профилактике молодежного экстремизма. В этих целях создан Национальный центр предупреждения преступлений, совершаемых молодежными группировками экстремистской направленности по мотивам расово-этнической ненависти. Основными направлениями деятельности Центра являются:
- сбор информации о преступлениях, совершаемых по мотивам расово-этнической ненависти и преступниках, совершающих такие преступления;
- подготовка на основе полученной информации статей, брошюр о борьбе с преступлениями, совершаемых по мотивам расово-этнической ненависти.
Для предотвращения роста молодежных экстремистских группировок и проведения работы по их разобщению департаментом полиции Нью-Йорка создано специальное подразделение. Оно состоит из десяти полицейских, имеющих опыт практической работы в районах Нью-Йорка, в которых наблюдается неблагоприятная оперативная обстановка. Подразделение немногочисленно, но хорошо оснащено приборами ночного видения, системой кабельного телевидения, микрофонами направленного действия.
Для наблюдения за молодежными преступными группировками Министерство юстиции США ввело в действие национальную сеть слежения, характеристика которой представлена на рисунке 18.
Другим действенным механизмом укрепления гражданского единства является использование возможностей гражданского общества. Соединенные Штаты, желая не нарушать первую поправку Конституции США (часть Билля о правах), делегировало государственные функции по отслеживанию и профилактике экстремизма "общественным" организациям. В настоящее время в стране действует ряд общественных организаций - независимых специализированных аналитических центров, которые не входят в состав спецслужб. Аналитические центры осуществляют мониторинг информации об экстремистской активности, разрабатывают рекомендации органам государственной власти по противодействию этнополитическому и религиозному экстремизму, формируют банки данных об экстремистских организациях, их лидерах, членах, совершенных и планируемых мероприятиях.
Аналитические центры охватывают мониторингом широкий спектр организаций: от человеконенавистнических организаций до клубов защиты животных и экологии, информацию они получают непосредственно из среды экстремистов от своих осведомителей. Центры готовят научно обоснованные прогнозы развития ситуации. Своей деятельностью центры наносят существенный ущерб экстремистским движениям, организуя массовые иски в судах и, издавая журналы тиражом до 300 тыс. экз., которые бесплатно распространяются по государственным органам и общественным организациям. Часто из таких журналов полиция и ФБР черпают информацию об экстремистских группах.
В аналитических центрах по специальным программам проводится обучение сотрудников полиции и ФБР. Наиболее эффективными аналитическими центрами признаны: Институт мира, Антидиффамационная лига, Южный центр по защите гражданских прав, Международный центр развития толерантного сознания и предотвращения экстремизма и др.
Кроме аналитических центров существенный вклад в дело укрепления гражданского единства вносят общественные национальные и международные организации, отстаивающие интересы отдельных социальных и религиозных групп. К их числу относятся: Американо-мусульманский конгресс (неправительственная организация, стремящаяся к построению межрелигиозного и межэтнического понимания.)*(58), Американский исламский центр (самая большая и авторитетная мечеть в Северной Америке)*(59), Исламский центр в Вашингтоне (исламский культурный центр и мечеть в Вашингтоне), Центр управляется советом управляющих из послов, имеет библиотеку и учебные помещения для изучения Ислама и арабского языка)*(60).
При университетах США и во многих мечетях действуют центры, реализующие программы толерантности, снижения рисков формирования групп радикально настроенных мусульман. При каждом полицейском управлении существует своя общественная палата из представителей этнических общин и религиозных лидеров. Представители правозащитных организаций зачастую на общественных началах являются советниками начальника полиции в том или ином городе.
Органы государственной власти также активно используют такой механизм укрепления гражданского единства, как формирование доверенных сетей, посредством которых пытаются лишить экстремистские сети социальной поддержки и вытеснить их из системы интернет. Доверенные сети объединяют правительство, отдельных граждан и организации, учреждения, бизнес-структуры, которые сообща работают над тем, чтобы преодолеть угрозу, исходящую от сетевого агрессивного экстремизма. Идеологи этого метода выражают надежду, что со временем подобные сети помогут снизить риски вовлечения экстремистски настроенной молодежи в террористические организации
Для государства большой проблемой в деле укрепления гражданского единства является миграция. Соединенные Штаты - страна традиционной иммиграции, и от того, каким образом иммигранты вливаются в общество, во многом зависит политическая стабильность.
Специально проведенное исследование*(61) показывает, что проблема интеграции иммигрантов в принимающее общество существует до 3-го поколения иммигрантов. В случае, когда 3-е поколение не смогло интегрироваться в социально-культурную среду принимающего общества и продолжает испытывать интеграционные трудности, то считается, что интеграционная политика не достигла цели. Если же 3-е поколение интегрировалось в принимающее общество, то интеграционная политика достигла цели. В этой связи органы государственной и муниципальной власти проводят политику интеграции мигрантов в принимающее общество в течение трех поколений иммигрантов и их потомков. Кроме того, в стране действует большое число общественных организаций, которые своей целью ставят - облегчение вхождения той или иной социальной группы (чаще всего мигрантов, мусульман, иностранных студентов) в американское общество. Через систему грантов государство всячески содействует формированию и развитию таких организаций. Молодежные организации, просветительские сети, деловые партнерства, движения за права женщин и местные инициативы в области развития - все они играют конструктивную роль в деле укрепления гражданского единства нации.
Еще одним эффективным механизмом укрепления гражданского единства стала практика проведения круглых столов, слушаний, докладов и т.п. с привлечением соответствующих экспертов.
Канада подобно России имеет невысокий уровень рождаемости, небольшое население и огромную территорию, поэтому ее опыт в части укрепления гражданского единства представляет для органов государственной власти России значительный интерес.
Министерство гражданства и иммиграции Канады выбрало курс на привлечение в страну иммигрантов любой национальности, расы и религиозной принадлежности. Вместе с тем для укрепления гражданского единства в Канаде принимаются меры по повышению качества миграционных потоков, для этого кандидатов на переселение оценивают по бальной системе на предмет соответствия потребностям государства в квалифицированных работниках и успешных предпринимателях. Одновременно с этим политика в отношении иммиграции нацелена на противодействие нелегальной иммиграции и на укрепление безопасности страны в целом.
В 2002 г. в Канаде вступили в действие Закон (Акт) об иммиграции и защите беженцев (Immigration and Refugees Protection Act) и одновременно сопровождающие его новые правила и процедуры*(62). Положения этого закона закрепляют предпочтение безвозвратным иммигрантам, которые имеют высокий уровень образования и способны переучиваться в соответствии с быстроменяющимися потребностями современного рынка труда*(63).
Основным документом, закладывающим фундамент единства гражданского общества, считается Канадская хартия прав и свобод*(64) образующая первую часть Конституционного акта 1982 г. Статья 2 Хартии в частности устанавливает свободу вероисповедания и свободу ассоциаций, статья 15 - право на равную защиту закона не зависимо от каких-либо различий. Статья 23 констатирует, что упоминание в Хартии лишь прав французского и английского языков, не отменяет какие-либо права в отношении иных языков. Статья 25 провозглашает, что Хартия не посягает на исконные права и свободы коренных народов, а статья 27 гласит о необходимости сохранения и приумножения многокультурного наследия государства.
Диалог с гражданским обществом является другим важным компонентом политики укрепления гражданского единства. Ответственные внутри- и внешнеполитические решения принимаются, как правило, после обсуждения с общественностью. К числу авторитетных национальных общественных организаций Канады в первую очередь можно отнести Национальное движение квебечок и квебекцев*(65) и общество Св. Иоанна Крестителя в Монреале*(66).
Получили широкое распространение и поездки законодателей и (или) членов правительства в регионы, для общения с гражданами. Таким образом, диалог с общественностью стал традицией внутриполитической жизни Канады.
В отличие от США, где основная помощь некоммерческим организациям предоставляется частными фондами, в Канаде государство активно занимается финансированием некоммерческого сектора. При этом большая часть финансовых вливаний проходит через бюджеты канадских провинций и территорий. Основными формами финансовой поддержки являются контракты с экспертами некоммерческих организаций, договоры о финансировании их деятельности, гранты и система налоговых льгот*(67).
Рассматривая проблематику укрепления гражданского единства в Канаде нельзя не упомянуть и политике преодоления сепаратистских устремлений франкоканадского меньшинства Квебека и противостоянию радикальными структурами.
В отношении коренных жителей Северной Америки (индейцев, эскимосов и метисов) правительством Канады проводится взвешенный политкорректный курс. В соответствии со статьей 35 Конституционного акта 1982 г. "признаются и подтверждаются" "существующие исконные или вытекающие из договоров права коренных народов Канады"*(68). В стране успешно функционирует Министерство по делам индейцев и Севера. В результате численность индейцев неуклонно растет. Наличие у жителя Канады статуса индейца не препятствует пользованию им правами и свободами гражданина Канады и при этом не порождает обязанности пользоваться правами и привилегиями, вытекающими из статуса индейца. Это положение закреплено законами об избирательных правах 60-х гг., поправками 1985 г. к Индейскому акту и Конституционным актом 1982 г.
Количество мусульман в Канаде продолжает неуклонно расти, ислам стал после христианства второй по численности религией в стране. Поэтому в стране продолжается строительство новых мечетей и молитвенных домов, так в Торонто их насчитывается около 200*(69). В стране также успешно функционирует несколько десятков медресе.
К числу насущных проблем мусульманской общины следует отнести:
- разобщенность мусульманских общин по этническому принципу, что может спровоцировать разногласия;
- рост недоверия к мусульманам со стороны представителей других конфессий.
Франция. Нынешнее население страны представляет собой сплав различных этнических групп, прибывавших на ее территорию несколькими волнами иммиграции. Представители меньшинств получают доступ к власти, участвуют в деятельности органов местного самоуправления, в консультативных, а кое-где и в законодательных органах власти. И, тем не менее, практика показывает, что во многих случаях, несмотря на формально декларируемое равенство даже после получения гражданства, мигранты не становятся равными членами сообщества. И как следствие, в стране наблюдается повсеместный рост насилия на расовой почве.
Серьезной проблемой для Франции является усиление исламофобии. Имеют место множественные случаи актов вандализма в отношении мусульманских общин, религиозных сооружений, захоронений и организаций*(70).
В качестве механизма укрепления гражданского единства французское правительство порой прибегает к неординарным мерам - специальным акциям в отношении меньшинств. Так, в 2010 г. Была проведена акция по ликвидации лагерей цыган и одновременной депортации нескольких сотен человек*(71), что породило волну эмиграции цыган в другие сопредельные страны, вызывая там этнические конфликты.
Правовые основы деятельности органов государственной власти по укреплению гражданского единства определены Законом "Об усилении безопасности и свободы личности" от 2 февраля 1981 г. N 81-82. Кроме этого закона, действуют и другие законы Франции, например, законы: N 87-542 от 16.07.1987 "О ратификации Европейской конвенции о наказании терроризма"; N 93-1027 от 24.08.1993 "Об иммиграции и условиях въезда, приема и пребывания иностранцев во Франции"; N 2006-911 от 24.07.2006 об иммиграции и интегрировании и др.
Во Франции действует закон от 09.12.1905 г. об отделении церкви от государства. Этот документ подтверждает право граждан на свободу вероисповедания, при этом запрещает использование религиозных эмблем в публичных местах и изучение религии в школах во время плановых занятий. Государство имеет право на законных основаниях признать или не признать существование того или иного культа в стране.
Стремление поддержать баланс между иммигрантами и коренным населением проявилось в ужесточении правил въезда иностранных граждан в страну и режима их пребывания на территории государства, прежде всего это касается мусульман. В 1993 г. по инициативе Ш. Паскуа был принят закон "Об иммиграции во Францию". С вступлением его в силу стало намного труднее получить французское гражданство, воспользоваться правом воссоединения семей, существенно упростились процедуры депортации нелегальных иммигрантов.
Организационные основы укрепления гражданского единства. С 2000 г. в стране действует Высший совет по интеграции при Президенте Франции для полной интеграции и эффективного взаимодействия с иммигрантскими общинами. В его задачи в частности входит: моделирование межкультурного взаимодействия, выработка технологий вхождения иммигрантов в принимающее общество и последующей их натурализации, а также подготовка рекомендаций по разработке и реализации политики интеграции.
В число структур занимающихся вопросами укрепления гражданского единства также входят:
- в структуре МИД Франции бюро помощи беженцам и апатридам (OFPRA), рассматривает ходатайства лиц, ищущих убежища, и дела о предоставлении статуса беженца.
- Апелляционная комиссия (CRR), возглавляемая членом Государственного Совета, рассматривает заявления лиц, не согласных с отказом OFRA в предоставлении им статуса беженца.
- Специальный департамент Министерства труда и солидарности, занимается вопросами практической интеграции иностранных граждан и лиц без гражданства, разработкой политики интеграции. Департамент занимается выдачей иностранцам разрешений на работу, приемом (воссоединением) семей иммигрантов и работой с общинами, а также натурализацией.
- Специальная служба помощи эмигрантам (SSAE) оказывает финансовую помощь лицам, ищущим убежища, до момента регистрации их ходатайств.
- Фонд социальных действий (FAS) осуществляет методическое и финансовое обеспечение программ обучения иммигрантов.
- Бюро по международной миграции (ОМI) организует выдачу разрешений иностранным гражданам, желающим работать во Франции, организует обязательное медицинское обслуживание иммигрантов, осуществляет контроль за законностью использования иностранной рабочей силы, создает условиями для проживания семей рабочих-иммигрантов.
Весомый вклад политику укрепления гражданского единства вносят и следующие меры:
- Создание 54-х центров по приему лиц, ищущих убежища (CADA), рассчитанных на прием 3300 человек.
- В 1995 г. был принят Устав мусульманской религии во Франции. Создана (2003 г.) и работает Комиссия по светскости при Президенте Франции.
- Сформирован Высший орган по противодействию дискриминации и обеспечению равноправия N 2004-1486 от 30.12.2004, призванный рассматривать индивидуальные жалобы и помогать жертвам прямой дискриминации. Жертвы дискриминации могут также обратиться в Высший орган через депутата, сенатора или французского представителя в Европейском Парламенте.
- Функционируют (с 2003 г.) Французский мусульманский совет (ФМС) и региональные мусульманские советы, которые регулируют отношения между общественными властями и мусульманской общиной. ФМС также разрабатывает и реализует меры социальной адаптации и интеграции; французских мусульман в социальную, культурную и политическую жизнь французского общества.
- Функционируют Государственная консультационная комиссия по правам человека (доклад от 1997 г.) и Высший совет по интеграции.
- Создан "облегченный" орган, в компетенции которого находятся вопросы рассмотрения дел, связанных с этнической, национальной или религиозной дискриминацией. Орган наделен полномочиями консультирования, выдвижения предложений, посредничества, переговорных процессах, изучения и оценки правовых актов.
- Создана Группа по изучению и по борьбе с дискриминацией (GELD), которая занимается исключительно вопросами расовой дискриминации и исполняет функцию наблюдателя. Совместно с департаментскими комиссиями по получению гражданства (CODEC) она отвечает на звонки по бесплатному телефонному номеру 114, по которому можно было получить консультацию или пожаловаться на притеснения.
Отечественный опыт укрепления гражданского единства. Эта проблема обострилась в период становления российской государственности и долго оставалась нерешенной:
Ряд финно-угорских общественных организаций ставили вопрос о представительстве финно-угорских народов в органах государственной власти в регионах их компактного проживания. В настоящее время эта проблема практически решена и снята с повестки дня. Финно-угорские народы представлены во многих органах государственной власти субъектов Российской Федерации на территориях их компактного проживания и в органах местного самоуправления.
Проблема тюркских народов - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан - длительное время не решалась в стране.
В последние годы активная консолидированная работа органов государственной власти и Республики Татарстан, позволила решить эту проблему, приведя региональное законодательство в соответствие федеральному. Большую роль в этом сыграло укрепление вертикали власти - формирование федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Проблема национальных меньшинств:
Корейцы осуществляют периодические попытки ставить вопрос о создании корейской автономии на территории Дальневосточного федерального округа.
Цыгане порождают частые конфликтные ситуации в местах проживания, поэтому заслуживает внимания повышение эффективности деятельности цыганских национально-культурных автономий на региональном и местном уровне.
Проблема иммигрантов: большая часть местного населения видит в иммигрантах виновников своего ухудшающегося социально-экономического положения, конкурентов на рынках жилья и труда. Раздражающими факторами, особенно в отношении приезжих жителей республик Закавказья, являются этнокультурные и этнопсихологические различия - манера поведения в общественных местах, неуважение к обычаям, традициям местного населения. В результате в общественном сознании постепенно формируется мигрантофобия, создающая питательную среду для роста экстремистских настроений. В ответ на это в среде мигрантов растут опасения за свою жизнь и жизнь детей, формируется неприязнь к местному населению и как результат - стремление к ведению анклавного образа жизни и ростом экстремистских настроений в иммигрантской среде.
Осознавая все эти проблемы, российские политики принимают меры к укреплению гражданского единства. Наиболее продуктивными из них оказались:
выстраивание вертикали власти, что улучшило управляемость государства и позволило снизить накал сепаратистских настроений во многих субъектах, это предоставило возможность конструктивно решать проблемы приведения регионального законодательства в соответствие федеральному и способствовало сплочению нации;
формирование федеральных округов позволило более эффективно проводить федеральную политику в жизнь субъектов, в частности - национальную и культурную;
укрупнение субъектов федерации за счет объединения автономий с областями и формированием на их базе краев (Пермский край, Забайкальский край) и более крупных областей сделало крупные субъекты более самодостаточными с экономической точки зрения, что позволило проводить более взвешенную и эффективную региональную политику, в том числе и национальную.
Для укрепления гражданского единства активно используются организационно-правовые механизмы. В первой главе были достаточно подробно описаны некоторые из них. Наибольший эффект дали: создание в высших органах государственной власти на федеральном и региональном уровнях коллегиальных органов государственной власти (межведомственных структур), организующих и координирующих работу ведомств по обеспечению национального согласия и профилактике экстремизма; взаимодействие государства и общественных организаций по национальному вопросу, профилактическая работа органов МВД с общественными объединениями, в школах и вузах; формирование ФМС России; создание домов национальностей и др.
Обобщение зарубежного и отечественного опыта позволяет выработать Рекомендации по укреплению гражданского единства:
- разработать концепцию этнокультурной политики России
- разработать федеральную целевую программу "Российская нация: этнокультурное многообразие", ориентированную на формирование общероссийской гражданской идентичности;
- обсудить возможность формирования Совета национальностей;
- сформировать на федеральном, региональном уровнях независимые экспертные сообщества по проблемам национальных и межконфессиональных отношений с участием ученых, политиков, авторитетных представителей этносов и религиозных объединений
- ввести практику обсуждения законодательных и нормативных правовых актов в сфере межнациональных и межэтнических отношений независимыми экспертными и институтами гражданского общества.
- разработать с участием институтов гражданского общества федеральные закон "Об основах этнокультурной политики Российской Федерации";
- по примеру США содействовать формированию общественных организаций контрэкстремистской направленности с передачей им на основе аутсорсинга ряда государственных функций по мониторингу, выявлению экстремистских организаций и противодействия им;
- по примеру США содействовать созданию интернет-сетей доверия, противодействующих сетям экстремистской направленности;
- создать телефон доверия для жалоб и заявлений граждан по вопросам проявлений экстремизма, разжигания розни на межэтнической и межнациональной почве;
- привлечь научное сообщество к разработке научно обоснованной методологии укрепления гражданского единства, на основе методологии оценить российское законодательство и выработать направления по его совершенствованию;
- создать государственную систему ситуационных центров с задачами: оценки экстремистской ситуации на территории, в регионе и в стране в целом; прогнозирования конфликтных ситуаций и заблаговременной разработки мер профилактики этноконфликтов и конфликтов на религиозной почве; выработки мер урегулирования возникших конфликтных ситуаций и мер по ликвидации и минимизации их последствий. Для этого можно использовать ресурсы уже имеющихся государственных ситуационных центров. Разработать программное обеспечение центов по решаемые задачи.
- сформировать информационно-аналитические подразделения, куда бы входили представители органов государственной власти, церкви, общественных организаций, обучить их состав работе на аппаратуре ситуационных центров.
- сформировать систему общественного мониторинга печатных и электронных СМИ на предмет нарушения гражданского единства и оперативно реагировать на замечания и предложения экспертов;
- ввести практику периодическое обобщение передового муниципального опыта в сфере укрепления гражданского единства, разработки на основе обобщенных материалов методических рекомендаций органам муниципальной власти;
- разработать комплексную программу воспитания местного патриотизма, чувства гордости жителей за свое поселение, село, город, ощущение общего вклада граждан, независимо от национальной принадлежности и места рождения, в социально-экономическое развитие муниципалитета.
В Великобритании вводится обязательное социальное волонтерство для 16-летних - несколько месяцев социальной работы до получения аттестата об окончании средней школы. В России назрела необходимость в низовом взаимодействии на уровне приходов, общин. Вовлечение молодежи в такого рода инициативы могут внести существенный вклад в дело укрепления единства нации.
|
