II. Современное состояние топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации
Уровень экономического развития, обороны и безопасности страны в определяющей степени зависит от качественного состояния топографо-геодезического и картографического обеспечения. Социально-экономическое развитие и оборона территории Российской Федерации - самого большого государства в мире требует постоянного системного изучения, исследования, что существенно зависит от качественного топографо-геодезического и картографического обеспечения. Военно-политические и социально-экономические события последних лет на первый план выдвинули проблемы экономической независимости, обороноспособности и импортозамещения, а также их эффективного отечественного информационного, топографо-геодезического и картографического обеспечения. Вследствие этого систематическая оценка и мониторинг современного состояния топографо-геодезического, картографического обеспечения страны определяют актуальность решения этой задачи.
1. Структура управления топографо-геодезическим и картографическим обеспечением Российской Федерации
1.1. Структура государственного управления топографо-геодезическим и картографическим обеспечением Российской Федерации
Структура государственного управления топографо-геодезическим и картографическим обеспечением на федеральном уровне представлена:
Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, а также наименований географических объектов1;
Министерством обороны Российской Федерации (Минобороны России), осуществляющим организацию картографических работ в интересах обороны2;
Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), осуществляющей функции по оказанию государственных услуг в сфере геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса, по осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, а также функции по организации инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации3.
Кроме того, Росреестр в соответствии с Положением о полномочиях федеральных органов исполнительной власти по поддержанию, развитию и использованию глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС4 осуществляет ряд дополнительных полномочий в сфере геодезии и картографии, в том числе разработку и утверждение отраслевых нормативных актов в сфере геодезического и навигационного обеспечения.
Порядок взаимодействия Минобороны России и Росреестра определяется положениями о взаимодействии5,6, Соглашением об информационном взаимодействии7.
Порядок взаимодействия Минобороны России и Росреестра в отношении создания государственных навигационных карт для решения задач в сфере обороны и безопасности Российской Федерации определяется совместным правовым актом в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «Об осуществлении федеральными органами исполнительной власти отдельных полномочий в целях реализации Федерального закона «О навигационной деятельности»8.
Наряду с перечисленными органами исполнительной власти в топографо-геодезической и картографической деятельности участвуют также Минтранс России, Минприроды России, Минсельхоз России, Минкомсвязь России, МЧС России, МВД России и другие органы государственной власти Российской Федерации. Активное участие в организации топографо-геодезических и картографических работ также принимают органы государственного и муниципального управления субъектов Российской Федерации.
Выполнение части функций Росреестра по оказанию государственных услуг в сфере геодезии и картографии осуществляет подведомственное Росреестру федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральный научно-технический центр геодезии, картографии и инфраструктуры пространственных данных» (ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД»).
Одним из основных исполнителей топографо-геодезических и картографических работ является открытое акционерное общество «Роскартография» (ОАО «Роскартография»), управление которым осуществляется при минимальном участии исполнительных органов власти в области геодезии и картографии. Мероприятия по созданию вертикально-интегрированной структуры ОАО «Роскартография», определенные Указом Президента Российской Федерации9, в полном объеме не завершены.
Производственные работы по геодезии и картографии выполняются предприятиями и организациями, находящимися в ведении перечисленных органов государственного и муниципального управления, а также дочерними предприятиями крупных холдингов, таких как ОАО «РЖД», ОАО «Газпром», ОАО «Роснефть» и ряд других.
Отсутствие координации работ и недостаточное разграничение полномочий по их организации между Росреестром и другими органами исполнительной власти приводит к дублированию этих работ и увеличению расходования бюджетных средств. Также в структуре топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации недостаточно развита система управления качеством выполнения картографо-геодезических работ, что обусловливает создание государственных топографических карт низкого качества и, как следствие, приводит к отказу в размещении этой продукции в государственном картографо-геодезическом фонде.
1.2. Нормативное правовое и нормативно-техническое регулирование в области геодезии и картографии
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере геодезии и картографии, являются:
Конституция Российской Федерации;
международные договоры и соглашения;
федеральные законы, непосредственно регулирующие указанные отношения;
федеральные законы, регламентирующие смежные отрасли, регулирующие правоотношения в сфере геодезии и картографии;
акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Анализ законодательства Российской Федерации в области геодезии и картографии выявил следующие недостатки:
нарушение системного подхода к нормативному регулированию сферы геодезии и картографии;
несоответствие современным условиям значительной части нормативных правовых актов в сфере геодезии и картографии;
отсутствие правовых актов, регламентирующих информационное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при создании государственных геопространственных данных, государственных информационных систем, ведущее к дублированию работ;
наличие пробелов и противоречий, требующих внесения изменений в действующие нормативные правовые акты или разработки новых.
Нормативно-техническое регулирование в области геодезии и картографии осуществляется следующими группами нормативно-технических документов (НТД) в области геодезической и картографической деятельности, устанавливающих порядок организации геодезических и картографических работ, технические требования к ним, нормы и правила их выполнения:
нормативно-технические документы разработанные и утвержденные федеральными органами исполнительной власти в области геодезии и картографии и в области обороны (22 НТД);
нормативно-технические документы, разработанные в рамках системы Геодезические, картографические инструкции, нормы и правила (ГКИНП) (110 НТД);
нормативно-технические документы разработанные и утвержденные после введения Федерального закона «О техническом регулировании» и отмены системы ГКИНП (30 НТД);
межгосударственные, государственные, национальные, отраслевые и другие стандарты в области геодезии и картографии (66 ГОСТ, ОСТ, СП).
В настоящее время в Росреестре организована и проводится работа по анализу нормативно-технической базы в области геодезии и картографии и подготовке предложений по ее переработке. В результате анализа выявлено, что:
в настоящее время действуют 311 нормативно-технических документов в области геодезии и картографии, большая часть которых была разработана и принята до 1991 г.;
301 документ (97%) содержит устаревшие технические требования;
49 документов (16%) противоречат действующим нормативным правовым актам;
106 документов (34%) содержат декларативные требования.
В целом требуют переработки 278 документов (89%), а отмены 15 документов (5%), необходима разработка 96 новых документов в области цифровых карт, геодезического и навигационного обеспечения.
1.3. Состояние государственного картографо-геодезического фонда (ГКГФ)
Геодезические, картографические, топографические, гидрографические, аэрокосмосъемочные, гравиметрические материалы и данные, в том числе в цифровой форме, полученные в результате осуществления геодезической и картографической деятельности и находящиеся на хранении в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных этим федеральным органам организациях, образуют государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации (ГКГФ). Материалы и данные ГКГФ, отнесенные в установленном порядке к составу Архивного фонда Российской Федерации, хранятся в соответствии с Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации».
В составе ГКГФ находятся федеральный, территориальные и ведомственные картографо-геодезические фонды.
В настоящее время состояние государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, его полнота, доступность и оперативность предоставления заинтересованным лицам информации по наличию материалов и данных в фондах, а также, непосредственно самих материалов и данных не соответствуют современным требованиям.
Законодательное регулирование картографо-геодезических фондов субъектов Российской Федерации (региональные КГФ), органов муниципального управления (муниципальные КГФ) и картографо-геодезических фондов юридических лиц (корпоративные или частные КГФ) отсутствует, и объединение всех перечисленных картографо-геодезических фондов в единую информационную систему невозможно.
Состояние федерального картографо-геодезического фонда (ФКГФ)
Результаты геодезической и картографической деятельности федерального назначения образуют федеральный картографо-геодезический фонд (ФКГФ). Ведение ФКГФ, в том числе включение в него геодезических и картографических материалов и данных, их хранение и предоставление в пользование заинтересованным лицам, осуществляется ФГБУ «Центр геодезии и картографии и ИПД» в соответствии с нормами Федерального закона «О геодезии и картографии» и подзаконными нормативными правовыми актами. Перечень материалов и данных, подлежащих включению ФКГФ утвержден приказом Минэкономразвития России10.
На 01 января 2015 г. в ФКГФ находится на хранении 65 582 131 единица хранения, в том числе: 64 257 323 – в аналоговом виде и 1 324 808 в цифровом виде.
Материалы закрытого пользования составляют 94,1% от общего количества материалов ФКГФ.
Основными потребителями фондов являются: федеральные органы исполнительной власти – 77,78%, юридические лица – 20,8%.
Состояние ведомственных картографо-геодезических фондов (ВКГФ)
В соответствии с пунктом 8 статьи 9 Федерального закона «О геодезии и картографии» ведение государственного реестра ведомственных картографо-геодезических фондов осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Росреестр).
Состав, объем и порядок предоставления федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) сведений о содержании ведомственных картографо-геодезических фондов, находящихся в их ведении, установлен Правилами предоставления федеральными органами исполнительной власти сведений о содержании ведомственных картографо-геодезических фондов, находящихся в их ведении, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 04 августа 2012 г. № 802.
Форма предоставления сведений о содержании ведомственных картографо-геодезических фондов, находящихся в ведении ФОИВ, а также требования к формату их предоставления утверждены приказом Минэкономразвития России от 29 октября 2012 г. № 701.
В настоящее время утверждены перечни материалов и данных четырех ведомственных картографо-геодезических фондов:
Федерального агентства морского и речного транспорта (приказ Минэкономразвития России от 19 декабря 2013 г. № 756).
Министерства образования и науки Российской Федерации (приказ Минэкономразвития России от 9 октября 2012 г. № 662).
МЧС России (приказ Минэкономразвития России от 1 июля 2013 г.
№ 384).
Федерального агентства лесного хозяйства (приказ Минэкономразвития России от 12 сентября 2013 г. № 536).
Взаимодействие между картографо-геодезическими фондами в настоящее время характеризуется односторонней направленностью. Осуществляется предоставление материалов и данных из федерального картографо-геодезического фонда федеральным органам исполнительной власти и исполнительным органам субъектов Российской Федерации.
Сведения о содержании ведомственных картографо-геодезических фондов за 2014 год в Росреестр были представлены только:
МЧС России;
Федеральным агентством морского и речного транспорта;
Федеральным агентством лесного хозяйства.
1.4. Лицензирование, сертификация и федеральный государственный надзор в области геодезии и картографии
Контрольно-разрешительными формами государственного регулирования в области геодезии и картографии являются лицензирование, сертификация и федеральный государственный надзор. От эффективности контрольно-разрешительных форм зависят не только точность, достоверность и современность геодезической и картографической информации, но и затраты на ее создание.
Лицензирование геодезических и картографических работ федерального назначения является специализированным отраслевым видом разрешительной системы, в том числе создание государственных топографических карт, государственных геодезических, нивелирных и гравиметрических сетей, определение параметров фигуры Земли и внешнего гравитационного поля в этих целях.
Сертификация государственных топографических карт, учебной картографической продукции является специализированным отраслевым видом подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров.
Федеральный государственный надзор в области геодезии и картографии является контрольно-надзорной деятельностью.
Анализ применяемых контрольно-разрешительных форм государственного регулирования выявил наличие следующих проблем.
В настоящее время сертификация государственных топографических карт, учебной картографической продукции не осуществляется. В 2009 г. государственные топографические карты были включены в перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, а учебные карты в перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии11. Отраслевая система сертификации в составе головной организации и сети 25 испытательных лабораторий не получила должного развития в связи с исключением в 2011 г. картографической продукции из указанных перечней12.
Действующим законодательством не установлены порядок ведения реестра субъектов, осуществляющих геодезическую и картографическую деятельность, виды геодезических и картографических работ, подлежащих геодезическому надзору, не конкретизированы предмет надзора и проверяемые обязательные требования к результатам геодезических и картографических работ. В результате имеется определенная неясность и высокая степень коррупционных рисков при принятии решений должностными лицами, уполномоченными на проведение государственного надзора.
Установленные в настоящее время порядок и периодичность осуществления геодезического надзора (1 раз в три года) не в полной мере ориентированы на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, тем самым снижается эффективность и результативность проведения надзорных мероприятий. Представляется целесообразным устанавливать периодичность проведения проверок на основе рискового подхода с учетом вероятности причинения вреда неограниченному кругу лиц.
Существующее в настоящее время распределение полномочий между органами государственного контроля (надзора), приводит к увеличению количества проверок применительно к одному субъекту предпринимательской деятельности. До 2011 г. проверку соблюдения метрологических и геодезических требований субъектами, осуществляющими геодезическую и картографическую деятельность, проводил только один орган государственного надзора - Росреестр13. После выхода постановления Правительства Российской Федерации «Об осуществлении государственного метрологического надзора»14 проверку уже стали проводить два органа государственного контроля (надзора) – Росреестр (в части соблюдения геодезических требований) и Росстандарт (в части соблюдения метрологических требований). Количество проверок увеличилось в два раза.
Отсутствие установленного контроля по отдельным видам работ приводят к существенным нарушениям установленных требований прав потребителей. К таким видам работ относятся: создание дифференциальных сетей (станций), созданных за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов, за счет средств юридических и физических лиц, разработка системы контроля геодезических работ в составе кадастровых работ.
Отсутствие правового статуса пунктов государственной геодезической сети не позволяет органам государственного геодезического надзора осуществлять эффективную работу по пресечению нарушений в области их охраны.
Наличие высоких рисков дублирования геодезических и картографических работ, проводимых за счет средств государственного и местных бюджетов.
Отсутствие административной ответственности за:
нарушения обязательных требований в области геодезии и картографии субъектами геодезической и картографической деятельности, не являющимися лицензиатами;
отображение на картографической и иной продукции, содержащей картографические изображения, в том числе размещаемые в средствах массовой информации или иным публичным способом, информации, противоречащей официальной позиции Российской Федерации
о государственных границах, границах субъектов Российской Федерации
и наименованиях географических объектов на государственном языке Российской Федерации.
уничтожение пунктов геодезических сетей специального назначения, предназначенных для решения задач ведения государственного кадастра недвижимости, инженерных изысканий и других специальных работ.
|
