Совершенствование процедур и инструментов управления бюджетными расходами, государственными и муниципальными учреждениями
Переход к формированию и исполнению федерального, региональных и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ, обеспечивающих интеграцию стратегического и бюджетного планирования, определение целей деятельности органов исполнительной власти с использованием для их достижения всех находящихся в распоряжении государства (местного самоуправления) инструментов, увязка бюджетных ассигнований с результатами их использования, является основным направлением повышения эффективности бюджетных расходов и государственного (муниципального) управления в целом.
В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса», начиная с 2014 года, федеральный бюджет будет составляться, утверждаться и исполняться в «программном» формате.
К настоящему времени Правительством Российской Федерации проведена вся необходимая для этого подготовительная работа: утвержден порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утверждены 40 государственных программ Российской Федерации (утверждение 3-х государственных программ предусмотрено в более поздние сроки), сформирована новая бюджетная классификация, внесены изменения в график подготовки проекта федерального бюджета, в том числе предусматривающие формирование предельных объемов бюджетных ассигнований по государственным программам и федеральным органам исполнительной власти, являющимся их ответственными исполнителями.
В то же время сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность «программного» бюджета как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики будет определяться качеством государственных (муниципальных) программ и их использованием в практике государственного (муниципального) управления.
В связи с этим в 2013 – 2014 годах планируется реализовать следующие основные меры.
1. Разработка и утверждение Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, определяющей основные параметры бюджетной системы и предельные расходы («потолки») федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации, а также формирование нормативно-правовой и методической базы для «удлинения горизонта» бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы в увязке с документами долгосрочного стратегического планирования.
При этом определение объемов финансового обеспечения реализации государственной политики целесообразно осуществлять исключительно в рамках государственных программ, в то время как иные документы стратегического планирования должны определять основные направления реализации такой политики, а также устанавливать требования к государственным программам.
2. Разработка и утверждение порядка составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период с учетом формирования проекта федерального бюджета на основе государственных программ Российской Федерации и «потолков» бюджетных расходов на их реализацию, установленных долгосрочной бюджетной стратегией.
При этом указанные «потолки» не должны предопределять объем и структуру расходных обязательств и бюджетных ассигнований федерального бюджета на их исполнение, являясь индикативной оценкой объема расходов, который, в случае подтверждения долгосрочного экономического и бюджетного прогноза, может быть включен в состав бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию соответствующей госпрограммы в очередном бюджетном цикле.
Несмотря на индикативный характер, «потолки» бюджетных расходов позволяют определить приоритеты в распределении бюджетных ассигнований, сформировать финансово-обеспеченные государственные программы, создать стимулы и расширить возможности для ответственных исполнителей по выявлению резервов и их перераспределению внутри госпрограмм (без разделения бюджетных расходов на «текущие» и «инвестиционные») и, следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.
3. Интеграция в рамках государственных программ Российской Федерации уже существующих инструментов программно-целевого планирования (федеральных и ведомственных целевых программ, «дорожных карт», планов мероприятий по реализации документов стратегического планирования, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе по реализации указов Президента Российской Федерации).
4. Разработка и утверждение государственных программ «Развитие пенсионной системы», «Обеспечение обороноспособности страны» и «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», что позволит охватить государственными программами более 90 процентов расходов федерального бюджета.
5. Внесение изменений в порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, предусматривающие формирование указанных программ в одном (базовом) варианте, обеспечивающим достижение планируемых целевых индикаторов в рамках параметров федерального бюджета на трехлетний период и индикативных «потолков» расходов на период до 2020 года, а также уточнения содержания и оптимизацию формата государственных программ.
6. Внесение изменений в ранее утвержденные государственные программы Российской Федерации с целью их приведения в соответствие с требованиями вышеуказанного порядка, параметрами федерального бюджета на 2014-2016 годы и «потолками» расходов на соответствующие госпрограммы на период до 2020 года, более полного отражения регулятивных инструментов, в том числе налоговых льгот, консолидации субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации с установлением требований по результатам проводимой ими в соответствующих сферах политики, определения основных мероприятий, для реализации которых могут заключаться долгосрочные (выходящие за пределы действия лимитов бюджетных обязательств) государственные контракты и т.д.;
7. Организация общественного (экспертного) обсуждения государственных программ Российской Федерации, вносимых в них изменений, хода и результатов их реализации;
8. Оказание методической помощи региональным и местным органам власти при разработке государственных и муниципальных программ и переходе к «программным» бюджетам.
Меры среднесрочного характера, направленные на развитие и расширение применения программно-целевых методов бюджетного планирования, будут подготовлены с учетом практического опыта перехода в 2014 году к формированию и исполнению федерального бюджета в «программной» структуре, а также опыта реализации государственных программ Российской Федерации.
При обсуждении вышеуказанных вопросов был предложен ряд мер, требующих дополнительной проработки.
К их числу относятся:
завершение реализации утвержденных ФЦП без продления сроков их действия и формирования новых ФЦП (с включением планируемых проектов, мероприятий в состав соответствующих государственных программ Российской Федерации);
отказ от формирования и реализации государственных программ Российской Федерации территориального развития с одновременным усилением роли региональных стратегий социально-экономического развития, обеспечивающих координацию мероприятий, реализуемых в рамках отраслевых государственных программ;
меры организационно-технического характера (сокращение числа федеральных органов исполнительной власти и организаций, являющихся главными распорядителями бюджетных средств, до числа ответственных исполнителей государственных программ Российской Федерации.
Одним их инструментов, обеспечивающих увязку бюджетных ассигнований с результатами их использования в рамках перехода к формированию и исполнению бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ является государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг.
Обеспечение взаимосвязи государственных программ и государственных заданий будет способствовать созданию условий для повышения эффективности деятельности государственных учреждений по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных услугах.
Сводные показатели государственных заданий должны включаться в состав индикаторов государственных программ Российской Федерации (подпрограмм), в рамках которых осуществляется организация оказания этих услуг, а параметры государственных заданий формироваться в соответствии с целями и результатами соответствующих государственных программ Российской Федерации.
В 2013 году были приняты поправки в Бюджетный кодекс, расширяющие возможности для применения государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг за счет поэтапного введения, начиная с 2014 года, базовых (отраслевых) перечней указанных услуг и единых методических подходов к определению нормативных затрат на их финансовое обеспечение.
В текущем году Правительством Российской Федерации должен быть определен порядок формирования, ведения и утверждения базовых (отраслевых) перечней государственных (муниципальных) услуг (работ), порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг (работ), оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, общие требования к порядку формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации, муниципальными учреждениями.
При этом порядок формирования и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями) будет установлен соответственно высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований, с соблюдением общих требований, утвержденных Правительством Российской Федерации.
Кроме того, в 2014 году федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, должны будут утвердить общие требования по определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в целях расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, начиная с государственных (муниципальных) заданий на 2016 год.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие основные меры по повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг и повышения эффективности функционирования государственных (муниципальных) учреждений.
1. Расширение практики вовлечения организаций, не являющихся государственными (муниципальными) учреждениями, в процесс оказания государственных (муниципальных) услуг, что позволит повысить конкуренцию и, следовательно, обеспечить рост качества и доступность государственных (муниципальных) услуг.
В связи с этим предполагается осуществить переход от нерыночного механизма распределения государственных (муниципальных) заданий к конкурсному размещению государственного (муниципального) заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг как среди государственных и муниципальных учреждений, так и организаций негосударственного сектора.
В частности, предполагается распространить законодательство Российской Федерации, регулирующее государственные закупки, на оказание государственных (муниципальных) услуг для нужд их потребителей (т.е. третьих лиц), а также предусмотреть специальные требования к размещению заказов на закупки услуг в пользу третьих лиц и проведению конкурсных процедур отбора поставщиков среди государственных и негосударственных организаций.
Необходимо также расширять возможности потребителя услуг самому выбрать место (организацию-поставщика), качество и объем услуг, которые гарантированы государством. В этом случае средства соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечисляются в организацию после обращения потенциального получателя государственной (муниципальной) услуги именно в эту организацию. При этом соответствующий сертификат или иной документ, подтверждающий финансовые обязательства государства по оплате государственной (муниципальной) услуги должен приниматься в качестве частичной или полной оплаты необходимых гражданину услуг, предоставляемых негосударственными организациями.
2. Внедрение в государственных (муниципальных) учреждениях систем оплаты труда работников, обеспечивающих повышение качества оказываемых услуг, соответствие оплаты труда работников результатам их труда.
В рамках перехода к «эффективному контракту» в государственных (муниципальных) учреждениях в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности.
3. Включение основных параметров государственных (муниципальных) заданий в состав целевых индикаторов государственных (муниципальных) программ, а также формирование государственных (муниципальных) заданий в соответствии с указанными программами.
4. Оптимизация структуры бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования в иные организационно-правовые формы государственных (муниципальных) учреждений, деятельность которых не соответствует полномочиям, возложенным на публично-правовое образование, которое является его учредителем, а также не соответствует профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя.
5. Продолжение работы по организационной и информационной поддержке реформы государственных (муниципальных) учреждений.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие предложения:
исключение из законодательства Российской Федерации норм, предусматривающих право государственных органов (органов местного самоуправления) регулировать вопросы составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности автономных учреждений, включая установление формы этих планов;
сокращение объема отчетности автономных и бюджетных учреждений;
предоставление государственным (муниципальным) учреждениям права не перечислять остатки целевых субсидий, не использованные ими в текущем финансовом году, в бюджет, в отношении которых учредителем принято решение о наличии потребности в указанных остатках и использовании их в очередном финансовом году на те же цели;
уточнение в бюджетном законодательстве Российской Федерации понятия государственной (муниципальной) услуги с разделением государственных (муниципальных) услуг на «административные» (предусматривающих осуществление юридически значимых действий органов власти) и «общественных» (услуги образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры и т.д.);
уточнение в законодательстве Российской Федерации понятия государственного (муниципального) задания;
внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих введение новой формы некоммерческой организации до конца 2015 года и преобразования после 2015 года части автономных учреждений в некоммерческие организации новой формы.
Резервы в сфере управления государственным имуществом и приватизации
При подготовке проекта федерального бюджета Правительством Российской Федерации было принято решение о выплате компаниями с государственным участием дивидендных выплат в размере 25 процентов от чистой прибыли, определенной по показателям консолидированной финансовой отчетности. Реализация данной меры позволила увеличить прогноз доходов федерального бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, в 2014 году до 202,6 млрд. рублей (прогнозный показатель – 172,7 млрд. рублей), в 2015 году до 234,8 млрд. рублей (прогнозный показатель – 181,9 млрд. рублей), и запланировать доходы федерального бюджета на 2016 год в размере 243,7 млрд. рублей.
Кроме того, в течение 2014 года планируется реализовать ряд дополнительных мер по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере управления государственным имуществом и приватизации, среди которых:
утверждение «дорожных карт» отчуждения по каждому крупному объекту приватизации;
введение одного из критериев эффективности работы менеджмента – повышение абсолютного и относительного размера дивидендных выплат в целях повышения мотивации менеджмента компаний с государственным участием;
определение общего порядка выплаты дивидендов для всех компаний с государственным участием с установлением алгоритма, позволяющего компаниям отклоняться от этой нормы;
закрепление в нормативных правовых актах и/или уставах федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) динамики отчислений прибыли в бюджет в относительных показателях и вознаграждение руководителя (генерального директора) в привязке к динамике отчислений прибыли в бюджет;
разработка механизма оценки эффективности деятельности руководителя учреждения исходя из заданий собственника имущества государственного учреждения;
передача имущества, ограниченного к приватизации, определенным органам власти с последующим закреплением за подведомственными учреждениями и предприятиями;
передача имущества на другой уровень публичной власти при совершенствовании нормативного регулирования и после проведения ряда подготовительных мероприятий;
интенсификация проводимой инвентаризации и отчуждения непрофильных активов, имеющихся на балансе государственных унитарных предприятий, бюджетных учреждений, компаний с государственным участием;
выполнение процедур оформления документации, паспортизации объектов, предполагаемых к приватизации и включению в хозяйственный оборот, в части ускорения совершения указанных действий федеральными органами исполнительной власти;
введение запрета на создание новых унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (за исключением реорганизационных процедур);
разработка методических рекомендаций по определению критериев и осуществлению оценки эффективности и целевого использования федерального имущества и бюджетных средств федеральных государственных учреждений (ФГУ);
разработка и внедрение упрощенного механизма изъятия и перераспределения имущества государственного учреждения в зависимости от его типа: неиспользуемое, неэффективно используемое, незарегистрированное.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере управления государственным имуществом и приватизации:
повысить размер дивидендных выплат компаниями с государственным участием до 35 процентов от чистой прибыли, определенной по показателям консолидированной финансовой отчетности;
упростить процедуры продажи объектов ряда категорий без включения в приватизационную программу;
увеличить срок актуальности отчетов об оценке имущества;
разработать регламент продажи неликвидных объектов казны с установлением минимальной цены 1 рубль, а также продажи на специализированном аукционе для неликвидных объектов;
определить совместно с ведомствами целевого назначения имущества для его передачи ведомствам согласно его целевому назначению и приватизации оставшейся части;
предоставить права утверждения списков объектов казны, выставляемых на приватизацию в пределах определенного стоимостного лимита, на уровне решений Минэкономразвития России и Росимущества;
разработать порядок проведения инвестиционных конкурсов по продаже объектов казны с обязательствами по сохранению профиля приватизируемого объекта;
разработать нормативные акты, предусматривающие установление критериев эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти, предприятий и учреждений по управлению непрофильными активами, а также систему стимулирования за сокращение количества непрофильных и неиспользуемых активов;
разработать Методические рекомендации по отчуждению непрофильных активов;
преобразовать ФГУП, основанные на праве хозяйственного ведения, в зависимости от целей, характера и масштабов основной деятельности, в открытые акционерные общества (типовая схема), казенные предприятия, некоммерческие организации или ФГУ;
применять упрощенные процедуры освобождения руководителей (генеральных директоров) ФГУП от занимаемой должности по решению собственника;
упростить процедуры изъятия (отчуждения) имущества ФГУП после факта установления собственником нецелевого использования имущества;
конкретизировать условия договора с руководителем (генеральным директором) ФГУП, предусматривающих в качестве критерия успешной деятельности показатели эффективности (прибыль, динамика отчисления прибыли в бюджет, программа действий генерального директора по конкретным позициям в зависимости от специфики предприятия, регистрация объектов недвижимости и др.);
принять правовой акт, регламентирующий процедуру одобрения и оценки сделанного заключения об оценке имущества с привлечением независимой экспертной организации, которая сможет обеспечить объективность;
провести инвентаризацию имущества ФГУ;
провести инвентаризацию земельных участков для общих целей: налогообложения, выявления профильного соответствия земельного участка целям деятельности ФГУ, государственный учет, кадастрирование и регистрацию земельных участков.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие предложения:
оптимизация порядка ведения реестра казны движимого и недвижимого имущества, в том числе с передачей профильным федеральным органам исполнительной власти бюджетных ассигнований Росимущества;
совершенствование механизма управления объектами недвижимости казны путем введения процедур продажи объектов казны, требующих инвестиций, по результатам доверительного управления имуществом в течение 1 года, обеспечивающего предпродажную подготовку объекта, проработки механизмов концессии и ГЧП, упрощенный порядок принятия решений об использовании для этого имущества казны на уровне Минэкономразвития России и Росимущества;
создание Федерального фонда развития недвижимости, целью которого являлось бы обеспечение приватизации объектов недвижимости и земельных ресурсов, вовлечение в оборот объектов казны;
направление бюджетных инвестиций непосредственно головной компании с обязательным применением специальных инструментов, обеспечивающих доведение бюджетных средств до конкретного проекта на микроуровне;
предоставление государственных (бюджетных) инвестиций на возвратной основе дочерним компаниям или непосредственно холдингам с использованием корпоративных облигаций, размещаемых в пользу государства по закрытой подписке;
усиление контроля за государственными (бюджетными) инвестициями путем выпуска привилегированных акций в пользу государства;
выработка единых принципов долговой политики ФГУП, в том числе внедрение контроля необоснованной задолженности ФГУП и привлечение специализированных организаций в целях урегулирования задолженности ФГУП.
|
