1.2. Прогнозирование, индикативное планирование и программирование социально-экономического развития муниципального образования
Закон (решение) о бюджете всегда имеет тесную взаимосвязь с рядом иных финансовых документов, разрабатываемых на региональном (муниципальном) уровне для формирования и реализации эффективной финансовой политики на соответствующей территории в целях повышения качества жизни населения.
Рассмотрим документы по прогнозированию и индикативному планированию социально-экономического развития, поскольку они предшествуют бюджетному планированию, которое вследствие финансового кризиса стало менее предсказуемым и осуществляется на один финансовый год в большинстве муниципальных образований (преимущественно на трехлетний период – на субфедеральном уровне).
Основной целью планирования социально-экономического развития муниципальных образований являются формирование комплекса прогнозных, плановых и постплановых документов, обеспечивающих согласованную деятельность всех субъектов территориального управления, направленную на удовлетворение (реализацию) общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества, а также создание благоприятных условий для жизни и ведения хозяйственной (экономической) деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования.
Основными задачами планирования социально-экономического развития муниципальных образований являются:
– формирование ясных для всего местного сообщества представлений о ценностях, стратегических целях, ресурсах, задачах и возможностях социально-экономического развития конкретных муниципальных образований в рамках общегосударственных приоритетов;
– согласование стратегических целей и задач социально-экономического развития муниципальных образований с государственными и региональными стратегическими целями и задачами;
– поддержание оптимального сочетания уровня реализации стратегических целей и задач муниципального образования в условиях необходимости обеспечения текущей жизнедеятельности местного сообщества;
– взаимосвязь и синхронизация этапов и мероприятий реализации долгосрочных, среднесрочных и текущих задач субъектов РФ, муниципальных образований и входящих в них поселений;
– формирование оптимального сочетания методов государственного регулирования и рыночных регуляторов развития экономики и социальной сферы на территории муниципального образования;
– согласование отраслевых стратегий и стратегий развития хозяйствующих субъектов со стратегией развития муниципальных образований;
– согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования, создание максимально благоприятных условий для их жизнедеятельности и динамичного развития в плановый период;
– координация деятельности хозяйствующих субъектов различных форм собственности и объединение их на базе общих мотиваций в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей местного сообщества;
– установление партнерских отношений между ОМСУ и населением, органами государственной власти, местного самоуправления и частным капиталом;
– привлечение местного сообщества к процессу планирования и управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ и планов развития территории;
– эффективное использование потенциала муниципального образования;
– создание и развитие хозяйственной инфраструктуры муниципального значения;
– создание и развитие рыночной инфраструктуры;
– формирование и развитие благоприятного инвестиционного климата, создание условий для привлечения инвестиций;
– согласование планов гражданского и производственного землепользования с планами развития социального сектора и жилищно-коммунальной инфраструктуры муниципальных образований [14].
Правовая база для осуществления индикативного планирования на региональном и муниципальном уровнях по СФО представлена в табл. 1.1.
Как правило, на региональном уровне принимается закон о прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития субъекта РФ, который определяет правовые и организационные основы деятельности органов исполнительной власти и ОМСУ по прогнозированию, индикативному планированию и программированию социально-экономического развития субъекта РФ, цели, содержание и общие принципы разработки прогнозов, стратегии социально-экономического развития, программ и индикативных планов социально-экономического развития региона и муниципальных образований.
Таблица 1.1
Нормативные документы субъектов РФ Сибирского федерального округа, регламентирующие территориальное индикативное планирование на региональном и муниципальном уровнях [14]
№ п/п
|
Субъекты РФ
|
Наименование документа
|
1
|
Республика Алтай
(РА)
|
«О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Республики Алтай» (Закон РА от 27 июля 2005 г. № 56-РЗ, в ред. закона РА от 30 декабря 2008 г. № 132-РЗ)
|
2
|
Республика Бурятия
(РБ)
|
«О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Бурятия» (Закон РБ от 2 апреля 1996 г. № 284-I, в ред. закона РБ от 11 нояб. 2010 г. № 1761-IV)
|
3
|
Республика Тыва
(РТ)
|
«О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Тыва» (Закон РТ от 15 апреля 1996 г. № 416, в ред. закона РТ от 20 декабря 2010 г. № 184-ВХ-1)
|
4
|
Республика Хакасия
(РХ)
|
«О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Хакасия» (Закон РХ от 30 июня 2004 г. № 39, в ред. закона РХ от 8 июня 2010 г. № 53-ЗРХ)
|
5
|
Алтайский край
(АК)
|
«О стратегическом планировании социально-экономического развития» (Закон АК от 9 февраля 2011 г. № 19-ЗС)
|
6
|
Забайкальский край
(ЗК)
|
«О стратегическом планировании в Забайкальском крае» (Закон ЗЗК от 16 декабря 2009 г. № 322-ЗЗК, в ред. закона ЗК от 4 октября 2010 г. № 406-ЗЗК)
|
7
|
Красноярский край
(КК)
|
«О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Красноярском крае» (Закон КК от 10 февраля 2000 г. № 9-627)
|
8
|
Иркутская область
(ИрО)
|
«О программе социально-экономического развития Иркутской области» (Закон ИрО от 8 мая 2009 г. № 25-ОЗ, в ред. закона ИрО от 10 ноября 2009 г. № 75/41-оз)
|
9
|
Кемеровская область
(КО)
|
«О системе планирования социально-экономического развития Кемеровской области» (закон КО от 2 июля 2008 г. № 56-ОЗ, в ред. закона КО от 28 февраля 2011 г. № 22-ОЗ)
|
10
|
Новосибирская область
(НСО)
|
«О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Новосибирской области» (Закон НСО от 15 декабря 2007 г. № 166-ОЗ, в ред. закона НСО от 12 марта 2009 г. № 309-ОЗ)
|
11
|
Томская область
(ТО)
|
«О прогнозной деятельности в Томской области» (Закон ТО от 10 августа 2010 г. № 151-ОЗ)
«О системе документов стратегического и программно-целевого планирования Томской области» (Закон ТО от 14 сентября 2009 г. № 177-ОЗ)
|
Правовое регулирование прогнозирования, индикативного планирования и программирования социально-экономического развития субъекта РФ осуществляется в соответствии с БК РФ, Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» (в ред. закона от 9 июля 1999 г. № 159 ФЗ, Уставом субъекта РФ, законами субъекта РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и о прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития, а также иными нормативными правовыми актами РФ и субъекта РФ.
Прогноз социально-экономического развития – система научно обоснованных представлений об уровне, динамике, пропорциях и тенденциях социально-экономического развития в прогнозируемом периоде, используемых для принятия конкретных решений в управлении экономикой и социальной сферой, формирования бюджета, а также для разработки стратегии, программ и планов социально-экономического развития региона.
Исполнительный орган (ИО) субъекта РФ организует разработку прогнозов социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
Прогнозы социально-экономического развития должны основываться на прогнозах социально-экономического развития РФ с учетом направлений государственной социально-экономической политики, мер государственного регулирования социально-экономических процессов и сроков их реализации.
Разработка прогнозов начинается с подготовки сценарных условий социально-экономического развития на соответствующий период, которые утверждаются главой ИО субъекта РФ.
Сценарные условия социально-экономического развития – основные характеристики наиболее вероятных вариантов социально-экономического развития региона на краткосрочную и среднесрочную перспективу, выраженные в количественных показателях, и ожидаемое влияние внешних и внутренних факторов на их формирование.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по субъекту РФ, по видам экономической деятельности, по муниципальным образованиям. Иногда отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики (в СФО – в Красноярском крае, Республике Хакассия и Республике Бурятия).
Прогнозы социально-экономического развития субъекта РФ разрабатываются на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации в регионе с учетом прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований.
Программа социально-экономического развития – система целевых ориентиров социально-экономического развития (на конкретный срок) и планируемых эффективных путей и средств их достижения.
Под индикативным планом социально-экономического развития понимается система целевых показателей социально-экономического развития, на достижение которых направлены действия органов исполнительной власти субъекта РФ и ОМСУ.
Перечень показателей индикативного плана социально-экономического развития на среднесрочную перспективу включает несколько сот индикаторов по следующим направлениям:
– социально-экономическое программирование;
– управление развитием инвестиционной деятельности;
– регулирование в установленном порядке цен (тарифов) на продукцию производственного назначения, товары и услуги;
– управление развитием инновационной деятельности;
– управление научной и научно-технической деятельностью;
– управление информатизацией;
– регулирование туристической деятельности;
– управление трудом в установленном порядке;
– управление в сфере промышленности;
– управление в области строительства;
– управление отношениями в сфере сельского хозяйства;
– управление в области развития МСП;
– управление земельными ресурсами;
– управление образованием;
– управление здравоохранением;
– другие.
Следует отметить, что до сих пор не все субъекты РФ в СФО перешли к механизму полноценного индикативного планирования.
Перечислим основные стадии индикативного планирования, осуществляемые в муниципальных образованиях:
1. ОМСУ муниципальных образований осуществляют разработку прогнозов, программ и индикативных планов социально-экономического развития муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством.
2. Планово-прогнозные документы муниципальных образований разрабатываются в соответствии с порядком, установленным ОМСУ муниципальных образований.
3. Высший орган исполнительной власти субъекта РФ оказывает ОМСУ методическое содействие в формировании прогнозов, программ и индикативных планов социально-экономического развития муниципальных образований.
4. Индикативные планы социально-экономического развития муниципальных образований разрабатываются на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях, прогнозов, программ социально-экономического развития региона и муниципальных образований, а также утвержденных субфедеральных (региональных) и местных бюджетов.
5. Глава МО осуществляет мониторинг и готовит ежегодный Доклад (Отчет) о реализации муниципальных индикативных планов социально-экономического развития и представляет его в установленном порядке главе ИО субъекта РФ и общественности.
Отметим, что на муниципальном уровне (также как на федеральном и региональном) планово-прогнозные документы формируются на кратко-, средне- и долгосрочной основе.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», региональными законами о прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития, Уставами муниципальных образований разрабатываются Комплексные программы социально-экономического развития (КПСЭР) (на средне- и долгосрочный период).
Указанные программы, как правило, содержат:
1. Паспорт Программы.
2. Анализ социально-экономического положения муниципального образования.
3. Основные проблемы социально-экономического развития муниципального образования.
4. Концепцию развития муниципального образования.
5. Программу социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный период.
6. Индикативный план социально-экономического развития муниципального образования.
7. Механизм реализации КПСЭР.
8. Ресурсное обеспечение КПСЭР.
9. Ожидаемые конечные результаты реализации КПСЭР.
10. Организация управления КПСЭР.
11. Приложения1.
Анализ ряда КПСЭР, проведенный авторами данного Руководства, выявил, что в рамках программ определены сценарные условия социально-экономического развития, но их содержание, как правило, изложено недостаточно подробно. В программах отдельных муниципальных образований отсутствуют долгосрочные прогнозы (до 2017 года).
В связи с этим муниципальным образованиям рекомендуется улучшить качество формирования планово-прогнозных документов, в частности, более четко определить разные сценарии развития («Инерционный» и «Инновационный») с тем, чтобы обеспечить большую реалистичность показателей двух вариантов прогноза, и, как следствие, обеспечить достоверность бюджетного планирования, что находит отражение в БК РФ [5].
Кроме того, рекомендуется в прогнозах социально-экономического развития, в индикативных планах социально-экономического развития предусмотреть ряд показателей, характеризующих деятельность и муниципальную поддержку субъектов малого предпринимательства, поскольку Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на ОМСУ возложены полномочия по созданию условий и содействию развития малого и среднего предпринимательства [32].
В отдельных субъектах СФО законодательно определено, что:
– между высшим исполнительным органом власти субъекта РФ и ОМСУ муниципальных образований могут заключаться Соглашения о взаимодействии в области прогнозирования, индикативного планирования и программирования социально-экономического развития (далее – Соглашения)2;
– Соглашения устанавливают взаимные организационные и финансовые обязательства, обеспечивающие реализацию планово-прогнозной деятельности в регионе, достижение пороговых значений индикаторов;
– в рамках Соглашений разрабатываются следующие планово-прогнозные документы муниципальных образований:
1) среднесрочный прогноз социально-экономического развития муниципального образования;
2) среднесрочная программа социально-экономического развития муниципального образования;
3) индикативный план социально-экономического развития муниципального образования.
Ежегодно в отдельных субъектах РФ исполнительный орган власти в лице Губернатора, действующего на основании Устава субъекта РФ, с одной стороны, и администрациями городских округов и муниципальных районов, с другой стороны, сознавая необходимость создания правовых, организационных и финансовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, повышения благосостояния и улучшения качества жизни населения, заключают Соглашения в области социально-экономического развития.
Стороны принимают на себя обязательства по созданию необходимых условий для обеспечения устойчивого социально-экономического развития городского округа (муниципального района) на основе реализации приоритетных направлений социально-экономического развития региона, предусмотренных среднесрочной программой социально-экономического развития субъекта РФ, Комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований на 2008–2017 годы, а также в соответствии с законами субъекта РФ «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития», «О бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и на плановый период» и др. документами.
Целями Соглашений являются:
– создание условий для развития человеческого потенциала и роста уровня жизни населения городского округа (муниципального района);
– улучшение инвестиционного климата, увеличение предпринимательской активности, привлечение инвестиций в развитие реального сектора экономики и инфраструктуры городского округа (муниципального района);
– развитие экономической базы городского округа (муниципального района) на основе максимального использования местных ресурсов.
Задачи Соглашений:
1) укрепление взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и ОМСУ городского округа (муниципального района) с целью обеспечения выполнения согласованных задач;
2) повышение эффективности использования бюджетных средств, качества и результативности управления социально-экономическим развитием городского округа (муниципального района).
Администрация субъекта РФ и администрация городского округа (муниципального района) в рамках своих полномочий:
1. Создают условия:
– для достижения пороговых значений индикаторов развития человеческого потенциала, состояния социально-трудовой сферы и местных бюджетов;
– для повышения инвестиционной активности, развития жилищной, инженерной, социальной инфраструктуры территории, сельскохозяйственного производства, малого бизнеса и рынка недвижимости;
– для стимулирования процессов регистрации права собственности на землю, проведения инвентаризации объектов недвижимости, выявления объектов, не прошедших техническую инвентаризацию и государственную регистрацию.
2. Поддерживают реализацию инвестиционных проектов, в том числе путем оказания государственной поддержки инвестиционной, инновационной и лизинговой деятельности в рамках соответствующих законов субъекта РФ и применения других форм стимулирования инвестиционной и инновационной активности, предусмотренных законодательством РФ, нормативными правовыми актами субъекта РФ и администрации городского округа (муниципального района).
3. Принимают меры по исполнению законодательства РФ и субъекта РФ, устанавливающего критерии социальной поддержки отдельных категорий граждан.
Администрация субъекта РФ:
1) обеспечивает за счет средств регионального бюджета финансирование субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов на строительство, реконструкцию, модернизацию и капитальный ремонт объектов муниципальной собственности в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве, на развитие улично-дорожной сети, работ по капитальному строительству объектов муниципальной собственности, включенных в адресную инвестиционную программу;
2) обеспечивает предоставление:
– дотаций бюджетам муниципальных районов и городских округов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов;
– дотаций бюджетам муниципальных районов и городских округов на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов;
– дотаций бюджетам городских округов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
– субвенций на осуществление ОМСУ муниципального образования отдельных государственных полномочий РФ и субъекта РФ;
3) оказывает администрации городского округа (муниципального района) консультационную и методическую помощь по вопросам социально-экономического развития (СЭР);
4) организует совместное рассмотрение итогов социально-экономического развития муниципальных образований, влияющих на ход реализации Соглашения, с целью повышения результативности выполнения индикативного плана СЭР городского округа (муниципального района);
5) обеспечивает предоставление государственной поддержки в сфере профессиональной подготовки кадров, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих;
6) рассматривает возможность предоставления из регионального бюджета дополнительных финансовых средств в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших показателей индикативного плана СЭР муниципального района (городского округа);
7) в пределах своей компетенции осуществляет координацию и правовое сопровождение деятельности по созданию на территории городского округа (муниципального района) системы профилактики правонарушений, обеспечению безопасности дорожного движения.
Администрация городского округа (муниципального района):
1) создает условия жителям города (района) для равного доступа к основным видам социальных услуг, способствует повышению уровня жизни населения, преодолению бедности, сокращению безработицы, осуществляет мониторинг рынка труда, проводит профилактику негативных социальных явлений, осуществляет обустройство и развитие инфраструктуры территории, а также обеспечивает достижение пороговых значений индикаторов;
2) обеспечивает развитие сельскохозяйственного производства в районе на основе повышения уровня его интенсификации, внедрения современных технологий, недопущения фактов нецелевого использования земель, а также достижение основных показателей развития сельскохозяйственного производства;
3) создает организационные, экономические, правовые и иные условия, необходимые для функционирования на территории города (района) эффективной системы поддержки инвестиционной деятельности, формирования привлекательного инвестиционного имиджа территории, а также обеспечивает достижение пороговых значений индикаторов;
4) соблюдает условия долевого финансирования из местного бюджета работ по капитальному строительству объектов, включенных в адресную инвестиционную программу, а также строительства, реконструкции, модернизации и капитальный ремонт объектов муниципальной собственности в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве, развития улично-дорожной сети, субсидии на осуществление которых выделяются из регионального бюджета;
5) укрепляет собственную налогооблагаемую базу, обеспечивает полноту и своевременность сбора налоговых поступлений, увеличение объема поступлений в местный бюджет налоговых и неналоговых доходов, оптимизацию бюджетных расходов;
6) создает условия для обеспечения населения города (района) бюджетными услугами в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта;
7) осуществляет размещение муниципальных заказов в соответствии с Порядком взаимодействия основных участников процедуры проведения совместных торгов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, утвержденным на уровне субъекта РФ;
8) принимает меры по поддержке субъектов малого предпринимательства города (района), способствует работе информационно-консультационных центров поддержки малого предпринимательства;
9) создает условия для развития в городе (районе) универсальных услуг связи;
10) содействует организации охраны общественного порядка и обеспечению безопасности дорожного движения на территории города (района). Принимает меры по созданию и функционированию на территории города (района) эффективной системы профилактики правонарушений;
11) согласно рекомендациям аппарата полномочного представителя Президента РФ в СФО организует работу экономических советов при главе города (района) по вопросам СЭР;
12) осуществляет мониторинг состояния организаций, рынка труда, обеспечение населения основными продуктами питания. Организует рассмотрение наиболее актуальных вопросов СЭР в рамках деятельности экономического совета при главе города (района);
13) обеспечивает заключение не менее 4 соглашений о социально-экономическом партнерстве между администрацией города, хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории города (не менее 2 соглашений – на территории района);
14) ежеквартально представляет в уполномоченный орган власти субъекта РФ информацию об итогах реализации Соглашения.
Таким образом, Соглашения, заключаемые между исполнительным органом власти субъекта РФ и ОМСУ, несомненно, являются достоинством системы СЭР. Данную практику рекомендуется расширять в субъектах СФО.
В следующем разделе учебно-методического пособия рассмотрим вопросы осуществления бюджетного процесса, который вследствие бюджетной реформы претерпел серьезные организационные и содержательные изменения.
Контрольные вопросы:
1. С какими документами, разрабатываемыми на региональном (муниципальном) уровне для формирования и реализации эффективной финансовой политики на соответствующей территории, взаимосвязан закон (решение) о бюджете?
2. Что является основной целью планирования социально-экономического развития муниципальных образований?
3. Назовите основные задачи планирования социально-экономического развития муниципальных образований?
4. Какой документ может определять правовые и организационные основы деятельности органов исполнительной власти и ОМСУ по прогнозированию, индикативному планированию и программированию социально-экономического развития субъекта РФ и муниципальных образований?
5. В соответствии с какими законодательными актами осуществляется правовое регулирование прогнозирования, индикативного планирования и программирования социально-экономического развития субъекта РФ?
6. В какой последовательности реализуется процесс индикативного планирования в муниципальных образованиях?
7. Что включают в себя Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований?
8. Назовите цель и задачи Соглашений в области социально-экономического развития, заключаемых исполнительным органом власти субъекта РФ и администрациями городских округов и муниципальных районов?
|
