1.3. Организация бюджетного процесса
Финансовой основой решения вопросов местного значения выступает бюджет.
В соответствии с БК РФ [5] и законом РФ № 131-ФЗ [32] каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения местного самоуправления (исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования).
Использование ОМСУ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
С принятием БК РФ составление и утверждение муниципального бюджета приобрели строго регламентированный и законодательно установленный характер. Основы бюджетного процесса регламентированы БК РФ (часть третья).
Согласно принципу самостоятельности, установленному БК РФ [5], органы государственной власти и ОМСУ среди прочих имеют право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
В соответствии с БК РФ бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, ОМСУ и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [5].
Таким образом, под бюджетным процессом понимается определенная последовательность действий органов законодательной, представительной, исполнительной власти и других лиц государства и местного самоуправления, а также организаций, связанных с планированием и составлением проектов бюджетов, их рассмотрением, утверждением, исполнением и выполнением контрольных функций, что представлено на рис. 1.1 [10].
На каждом уровне власти бюджетный процесс имеет свои особенности: различный состав участников, неодинаковые временные рамки процедур, различный состав показателей бюджета и т.д.
В последние годы многими странами, в том числе и РФ, приложены значительные усилия по модернизации методов управления общественными финансами, которые направлены на обеспечение транспарентности, устойчивости сектора государственного управления (бюджетной сферы) и эффективности бюджетной политики.
Основной целью бюджетной реформы, проводимой в РФ, является повышение качества оказываемых населению услуг путем повышения эффективности бюджетных расходов. Это достигается посредством реализации модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
БОР – это система бюджетных отношений, правила которой ориентируют исполнителей на достижение результатов, обеспечивают их своевременную и достоверную подотчетность обществу, содействуют выявлению наилучших способов достижения результатов и методов совершенствования системы бюджетных отношений. Правила организации бюджетного процесса
Рис. 1.1. Основные стадии бюджетного процесса
должны включать «шаблоны» (регламенты) действий, а также их последовательность не только в рамках штатных ситуаций, но и в случае необходимости адаптировать процедуры бюджетного планирования к изменяющимся обстоятельствам.
БОР – это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства (муниципального образования) с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.
Рис. 1.2 раскрывает механизм БОР.
Рис. 1.2. Механизм бюджетирования, ориентированного на результат
Реформирование системы публичного (государственного и муниципального) управления, в первую очередь бюджетного процесса, в России является одним из важных условий ускорения СЭР страны.
Успешность бюджетной реформы во многом обусловлена качеством правовой базы бюджетного процесса на всех уровнях власти (публичного управления).
На основе анализа содержания нормативных правовых актов (НПА) ОМСУ о бюджете (при подготовке данного издания были рассмотрены НПА более 100 ОМСУ СФО), можно сделать вывод о том, что последние поправки в решения о бюджетном процессе муниципальных районов вносились в разное время, текст многих НПА далек от совершенства и требует уточнений.
Выделим типичные неточности, встречающиеся в решениях муниципалитетов, характеризующие явное отставание их содержательной части от основных положений современного законодательства:
1) некоторые понятия и термины, содержащиеся в НПА (решениях о бюджете), не соответствуют современной терминологии БК РФ (например, перспективный финансовый план, план развития муниципального сектора экономики, баланс финансовых ресурсов, нормативы финансовых затрат, целевые бюджетные фонды, бюджетные кредиты государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, налоговые кредиты – не являются категориями современного бюджетного законодательства);
2) в решениях используются некорректные формулировки для муниципального уровня, как-то: «исполнительные органы власти муниципального образования», «законодательные акты муниципального образования»;
3) в перечне участников бюджетного процесса муниципального образования либо не указаны те, чьё присутствие не подвергается сомнению (например, главные распорядители бюджетных средств, администраторы источников финансирования дефицита районного бюджета), либо указаны органы, участие которых (полномочия) в бюджетном процессе вообще не раскрыто (например, ревизионная комиссия, Счетная палата – существуют ли они?);
4) в решениях часто имеется ссылка на Федеральный закон «О бюджетной классификации РФ», который не действует с 2008 г.; следовательно, в тексте документов неправомерно используются устаревшие названия бюджетных группировок;
5) не указан четкий состав участников публичных слушаний по бюджету, проводимых на муниципальном уровне;
6) предельный размер дефицита (ст. 92 БК РФ), бюджета муниципального образования, предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга (ст. 111 БК РФ) не соответствуют ограничениям, установленным действующей редакцией БК РФ;
7) часто встречаются нарушения, касающиеся изложения процедур исполнения бюджета по доходам и расходам (несоответствие положениям ст. 218, 219 БК РФ) и др.
Результаты проведенного анализа показали, что лишь около 30 % рассмотренных НПА соответствует действующему бюджетному законодательству (в том числе содержат поправки 2010 г., внесение которых продиктовано последним).
Следует отметить, что в некоторых (лучших) решениях о бюджетном процессе достаточно широко раскрыты вопросы информационной политики и обеспечения принципа прозрачности (транспарентности) бюджета. В них указано, что проект бюджета, решение об утверждении бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета и о численности муниципальных служащих ОМСУ, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат опубликованию в средствах массовой информации. Кроме того, далеко не во всех из рассмотренных решений находит отражение Бюджетное послание Президента РФ как один из документов, на котором основывается составление проекта бюджета. Также необходимо подчеркнуть, что положительно отличает политику некоторых ОМСУ то, что в решениях о бюджетном процессе нашел отражение (пусть и без подробного освещения) вопрос о процедурах рассмотрения и утверждения в составе проекта бюджета ведомственных и целевых программ.
К сожалению, во многих решениях вообще отсутствует упоминание о целевых программах, что идет в разрез с одним из основных направлений бюджетной реформы.
Программно-целевые методы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами принимают характер массовости, а целевые программы становятся основным инструментом прямого влияния на социально-экономические процессы.
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности ОМСУ требует изменения порядка составления и утверждения бюджетов и, соответственно, корректировки бюджетной классификации.
Решение этих вопросов должно осуществляться каждым публично-правовым (например, муниципальным) образованием самостоятельно. При этом, требуется внесение изменений, позволяющих последним определять целесообразность, порядок и сроки перехода от традиционных целевых статей к целевым статьям, отражающим состав программ и их подпрограмм.
Общими принципами разработки и реализации целевых и ведомственных целевых программ являются [43]:
1) формирование долгосрочных целей СЭР и индикаторов их достижения;
2) определение органа власти (ОМСУ), отвечающего за их реализацию;
3) установление измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
4) охват всех сфер деятельности ОМСУ и большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных и финансовых инструментов для достижения целей программ;
5) наделение ОМСУ и их должностных лиц, осуществляющих управление программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
6) проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации.
С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы имеют целый ряд существенных преимуществ, среди которых:
– тесная привязка к классификации расходов, что упрощает процедуры планирования и составления отчетности;
– сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора;
– возможность ее преобразования (в случае соответствия определенным критериям) в целевую программу (подпрограмму).
Подчеркнем, что целевые программы являются инструментом экономической и социальной политики, а ведомственные – инструментом бюджетного управления (планирования, отчета, анализа) на соответствующем уровне.
Процедурный аспект вопроса разработки и утверждения ведомственных и целевых программ ОМСУ необходимо прописать в решении о бюджетном процессе, а также разработать отдельный нормативный правовой акт, посвященный регламентации и оценке эффективности реализации программ.
Таким образом, проведенный анализ документов, регламентирующих бюджетный процесс в ряде муниципальных образованиях субъектов СФО, показал, что, в целом, текст всех решений о бюджетном процессе необходимо привести в полное соответствие с последними поправками, внесенными в БК РФ.
Поскольку программно-целевой подход все больше входит в практику управления государственными (муниципальными) финансами, проблема разработки и реализации целевых программ постоянно поднимается высшими должностными лицами и находит отражение в соответствующих документах. Остановимся на самых новых: в Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 г. было отмечено, что целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять целевые программы. В Послании от 29 июня 2010 г. вновь обозначена задача обеспечить нацеленность бюджетной системы на достижение конкретных результатов через программно-целевой подход.
Эти же вопросы нашли отражение в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [43], в основу которой положены программно-целевые принципы деятельности органов власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. В документе есть указание рекомендовать органам исполнительной власти субъектов РФ и ОМСУ разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям Программы.
Во исполнение п. 34 плана мероприятий Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов совместным приказом Министерства финансов РФ и Министерством экономического развития РФ 29 декабря 2010 г. были утверждены Методические рекомендации по разработке и реализации региональных и муниципальных целевых программ повышения эффективности бюджетных расходов [36].
Кроме того, несколько ранее этими же министерствами были утверждены Методические рекомендации по разработке и реализации отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов [37].
Помимо следования Методическим рекомендациям, указанным выше, ОМСУ необходимо руководствоваться перечнем дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов [40].
При подготовке поправок (дополнений и изменений) в положения о бюджетном процессе ОМСУ должны учесть требования об обеспечении эффективности и результативности использования бюджетных средств, что предопределено методологией БОР.
БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым – измеримость и сопоставимость.
В связи с переходом от «управления затратами» к «управлению результатами», что является главной идеей БОР, должны быть изменены полномочия отдельных участников бюджетного процесса.
Дополнительно рекомендуется на субфедеральном уровне сформировать модельный нормативный правовой акт о бюджетном процессе муниципального образования с целью повышения качества правового обеспечения и эффективности деятельности
ОМСУ.
Отставание содержательной части решений о бюджетном процессе от требований современного бюджетного законодательства на уровне городских округов и муниципальных районов дает основание считать, что качество аналогичных решений, принимаемых на уровне поселений, гораздо хуже. Масштаб проблемы весьма значителен, учитывая, что городских и сельских поселений в большинстве субъектов СФО несколько сот.
Учитывая отсутствие современных модельных нормативных правовых актов для реализации бюджетного процесса в муниципальных образованиях, рекомендуется финансовым органам субъектов РФ (в частности субъектов РФ Сибирского федерального округа) оказать дополнительную консультационную помощь соответствующим специалистам финансовых отделов администраций городских округов и муниципальных районов по вопросам организации бюджетного процесса, а последним – соответствующим специалистам администраций поселенческого уровня.
По нашему мнению, для повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами и эффективности деятельности региональных органов власти и ОМСУ целесообразно рассмотренные выше проблемы решить в рамках ведомственной целевой программы со всеми вытекающими последствиями.
Кроме того, в рамках совершенствования правового обеспечения бюджетного процесса на уровне субъекта и муниципальных образований рекомендуется учесть положения Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [33], который регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также местными администрациями и иными ОМСУ, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.
При этом отметим, что и концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года [13], и Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [43] также диктуют необходимость оценивать эффективность бюджетных расходов, в том числе направленных на предоставление государственных и муниципальных услуг.
Для этого органы власти субъектов РФ в установленном порядке должны разработать классификатор услуг (в соответствии с выполняемыми функциями), после чего ОМСУ должны сделать собственный классификатор, но уже муниципальных услуг. Наличие классификатора является одним из самых важных условий реализации модели БОР.
Действие закона № 210-ФЗ распространяется также на деятельность других организаций не относящихся к сектору государственного управления, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляются в электронной форме в том случае, если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе утвердить дополнительный перечень услуг, оказываемых в субъекте РФ государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) субъекта РФ или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме.
Под муниципальной услугой, предоставляемой ОМСУ, понимается деятельность по реализации функций ОМСУ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [32] и Уставами муниципальных образований.
Подчеркнем, что реализация закона № 210-ФЗ [33] служит целям не только бюджетной, но и административной реформы.
Современный этап развития в РФ взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами, о чем поднимался вопрос еще в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года [13].
Действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях требует корректировки в целях возложения ответственности за обеспечение предоставления государственных (муниципальных) услуг на те органы публичной власти, которые способны сделать это наиболее эффективно.
Органом власти, осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере, должны быть определены соответствующий перечень показателей, характеризующих качество государственных (муниципальных) услуг, методика их расчета и нормативные значения показателей, а также система отчетности.
За органами власти, осуществляющими предоставление консолидированных субсидий, должно быть закреплено право предусматривать приостановление, в ряде случаев сокращение, предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества государственных (муниципальных) услуг.
В целях наиболее эффективного предоставления отдельных муниципальных услуг населению следует более четко разграничить расходные обязательства в сферах, отнесенных к ведению как муниципальных районов, так и поселений, что позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др.
Существенным резервом повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами является объединение усилий нескольких субъектов РФ и муниципальных образований по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуг гражданам. В связи с этим потребуется внесение изменений в действующее бюджетное законодательство и разработка методических рекомендаций по введению в действие механизма финансового обеспечения региональной и муниципальной кооперации.
Учитывая изложенное, следует отметить, что Планом мероприятий по реализации указанной выше Концепции на март 2011 года запланировано проведение мониторинга вопросов местного значения в социальной сфере (Минрегион России), а также разработка рекомендаций по внедрению БОР в субъектах РФ и муниципальных образованиях (Минфин России).
Таким образом, можно заключить, что устранение замечаний в отношении документов, регламентирующих бюджетный процесс в муниципальных образованиях субъектов Сибирского федерального округа, а также практическое воплощение планов Концепции межбюджетных отношений позволит существенно повысить качество управления государственными и муниципальными финансами в 2011–2012 гг. и среднесрочной перспективе.
Контрольные вопросы:
1. Что представляет собой бюджет муниципального образования (местный бюджет)?
2. Каким законодательным актом регламентировано составление и утверждение муниципального бюджета и определены основы бюджетного процесса?
3. На основание какого принципа, установленного БК РФ, органы государственной власти и ОМСУ имеют право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс?
4. Какие основные стадии включает в себя бюджетный процесс?
5. Какой метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, применяемый в рамках бюджетной реформы, предполагает повышение качества оказываемых населению услуг и увеличение эффективности бюджетных расходов?
6. Какие основные элементы включает в себя механизм БОР?
7. Что обуславливает необходимость разработки ОМСУ классификатора муниципальных услуг?
|
