1.5. Оценка эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Еще в Послании Президента на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ была названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти.
В связи с этим в 2005 г. была разработана и одобрена Концепция административной реформы в РФ в 2006–2010 годах [12], которая распространяется на всю вертикаль государственной власти, в том числе муниципальный уровень.
Основные приоритетные направления административной реформы:
– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;
– исключение дублирования функций и полномочий органов власти, особенно на федеральном уровне;
– организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным (муниципальным) имуществом и предоставления государственных (муниципальных) услуг гражданам и юридическим лицам.
По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг РФ значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.
Целями административной реформы в РФ в 2006–2010 годах были:
1) повышение качества и доступности государственных услуг;
2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышение эффективности деятельности органов власти.
Для достижения этих целей были обозначены следующие задачи:
– внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
– разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
– создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
– организация предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронной форме;
– оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
– повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
Практика показывает, что в группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно:
– наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;
– высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;
– высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.
Для понижения уровня коррупционного риска применяют следующие механизмы:
– максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных (муниципальных) служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией;
– детальная регламентация процедуры взаимодействия с потребителями государственных (муниципальных) услуг;
– деление административно-управленческих процедур за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля.
Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы, а также в законодательстве РФ, регулирующем вопросы государственной (муниципальной) службы.
В России в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции, в частности действует соответствующий федеральный закон [29] и реализуется Национальный план противодействия коррупции [21].
В целом, меры по профилактике коррупции включают в себя:
1) специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами РФ, предусматривающие, в том числе, и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;
2) развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства РФ;
3) совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ;
4) возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности.
В рамках антикоррупционной политики необходимо осуществление комплекса мер, направленных на улучшение государственного (муниципального) управления в социально-экономической сфере и включающих в себя:
а) регламентацию использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
б) создание условий для справедливой конкуренции на товарных и финансовых рынках, устранение дискриминационных условий доступа к инфраструктуре естественных монополий;
в) совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ;
г) обеспечение контроля за выполнением принятых контрактных обязательств, прозрачности процедур закупок, преимущественное использование механизма аукционных торгов и биржевой торговли при отчуждении государственного и муниципального имущества;
д) детализацию механизма контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и ОМСУ муниципальных образований; соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения.
Реализация системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата включает в себя:
1) реализацию прав граждан на получение достоверной информации, повышение независимости средств массовой информации;
2) создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества;
3) сокращение излишней численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы;
4) повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, ОМСУ муниципальных образований и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции и др.
Концепция административной реформы, принятая на 2006–2010 годы, завершила свое действие в прошедшем году. Новым среднесрочным документом стала «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 годы».
Согласно новому подходу, концептуальное видение системы исполнительной власти можно определить в нескольких словах: компактное, сервисно ориентированное государство [18].
Под «компактностью» подразумевается, что роль государства в жизни общества в целом, и в регулировании экономики в частности, должна быть ориентирована, прежде всего, на обеспечение реализации прав и свобод.
Под «сервисно ориентированностью» подразумевается обеспечение государством необходимого уровня и качества государственных услуг – то есть, таких условий, при которых гражданин будет тратить минимум времени, сил и ресурсов для получения необходимых ему услуг, а бизнес – минимум средств, сил, усилий для начала и ведения бизнеса. Другими словами, основные приоритеты на ближайшее время – снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.
Вообще разделить административную и бюджетную реформу достаточно сложно.
Закон РФ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [33] был принят во исполнение административной реформы. В связи с этим каждый субъект РФ должен сформировать и вести реестр услуг. По мнению авторов данного Руководства, пока не создан общероссийский классификатор государственных (муниципальных) услуг, точно определить объем бюджетных обязательств невозможно, а, следовательно, воплотить БОР весьма затруднительно.
На каждую функцию, реализуемую государством, должен быть утвержден административный регламент, что является не менее важной составляющей для публично-правового образования, чем бюджетный процесс (бюджетный процесс, по сути, представляет собой финансовое обеспечение предоставления услуг).
Во исполнение федеральных документов, ориентированных на осуществление административной реформы и реализацию антикоррупционной политики, в субъектах СФО были разработаны Планы и Программы мероприятий по проведению административной реформы.
Указанные документы определяют основные направления деятельности высших органов исполнительной власти субъекта РФ и иных органов исполнительной власти по дальнейшему повышению эффективности государственного управления в регионе в целях создания условий для обеспечения динамичного и устойчивого социально-экономического развития, повышения уровня и качества жизни населения.
В отдельных регионах СФО с целью совершенствования механизма взаимодействия между органами исполнительной власти субъектов РФ и ОМСУ в решении вопросов планирования социально-экономического развития муниципальных образований приняты постановления «Об индикативном планировании социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов». Постановлением определены процедуры, необходимые для внедрения индикативного планирования на муниципальном уровне, новые формы взаимодействия, направленные на определение четких целей развития, согласованных с общерегиональными целями, и более эффективное отслеживание достижения намеченных целей через постоянный мониторинг соответствующих индикаторов. Индикативный план социально-экономического развития представляет собой систему целевых показателей социально-экономического развития края, на достижение которых направлены действия органов исполнительной власти субъекта РФ и ОМСУ. Об этом подробно уже говорилось ранее.
Особое значение в деле обеспечения административной реформы имеют переподготовка и повышение квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих по направлениям административной реформы. Этот процесс должен быть непрерывным на протяжении ряда лет. Повышение квалификации государственных и муниципальных служащих должно осуществляться по различным направлениям реализации их полномочий, выполнения обязанностей, в том числе по реализации антикоррупционной политики.
Во исполнение Федерального закона «О противодействии коррупции» и в соответствии с Уставами субъектов РФ в регионах был утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Антикоррупционная экспертиза проводится в отношении законов и их проектов, постановлений (проектов постановлений) в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Коррупционными факторами признаются положения нормативных правовых актов и их проектов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при их применении, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.
Коррупциогенными нормами признаются положения правовых актов и их проектов, содержащие коррупционные факторы [29, 21].
Аналогичные документы были утверждены в ряде муниципальных образований, но эту практику необходимо внедрять повсеместно.
В основе организационных преобразований, поддерживающих бюджетную и административную реформу, лежит переход к более децентрализованному управлению государственным сектором, то есть создание внутренней заинтересованности всех органов государственной власти и местного самоуправления, участвующих в управлении общественными финансами, в повышении эффективности и результативности использования бюджетных средств. При этом важное место в системе реформирования общественных финансов занимают вопросы оценки эффективности деятельности самих органов власти.
В РФ перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ утвержден Указом Президента РФ № 825 [35] от 28 июня 2007 г. В настоящее время система показателей оценки эффективности деятельности региональных властей включает в себя 82 показателя.
Необходимо отметить, что в декабре 2010 г. Министерством финансов РФ был утвержден Порядок осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами [27], который предопределяет принятие на региональном уровне ряда НПА.
Порядок разработан в соответствии с Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р, и определяет процедуру проведения оценки качества управления региональными финансами.
Оценка качества проводится на основании данных Федеральной службы государственной статистики, показателей, утвержденных законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, данных отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и иной информации, находящейся в распоряжении Министерства финансов РФ, а также следующих материалов и сведений, полученных от финансовых органов субъектов РФ.
Оценка качества характеризует следующие аспекты управления региональными финансами в субъектах РФ:
1) бюджетное планирование;
2) исполнение бюджета;
3) управление государственным долгом;
4) финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями;
5) управление государственной собственностью и оказание государственных услуг;
6) прозрачность бюджетного процесса.
Опубликование рейтинга качества управления региональными финансами осуществляется на официальном сайте Министерства финансов РФ.
Перечень показателей оценки эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов утвержден Указом Президента РФ № 607 [34] от 28 апреля 2008 г.
В субъектах СФО были приняты соответствующие Постановления «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов», которыми утверждены:
1) рекомендации по подготовке текстовой части Доклада о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.
Текстовая часть доклада должна содержать следующие разделы:
– динамика промышленного производства (основные тенденции в промышленности, факторы, влияющие на рост (снижение) промышленного производства);
– динамика сельскохозяйственного производства (представляется только муниципальными районами): основные тенденции в растениеводстве, животноводстве, финансовое состояние сельскохозяйственных организаций, мероприятия по поддержке сельхозтоваропроизводителей;
– реализация инвестиционных проектов на территории муниципального района (городского округа);
– состояние малого предпринимательства;
– ситуация на рынке труда (мероприятия по снижению уровня безработицы среди населения);
– уровень жизни населения (динамика уровня среднемесячных денежных доходов населения, среднемесячной заработной платы и др.);
– состояние местных бюджетов;
2) порядок проведения мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов.
Порядком регламентируется подготовка сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов, подведение итогов оценки работы ОМСУ городских округов и муниципальных районов, достигших наилучших значений показателей эффективности деятельности.
Главы администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, в установленный срок, представляют в правительство (администрацию) субъекта РФ информацию о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.
Уполномоченный орган совместно с другими органами исполнительной власти и структурными подразделениями правительства (администрации), ответственными за мониторинг эффективности деятельности ОМСУ, осуществляют согласование значений показателей за отчетный год и плановые значения на 3-летний период.
Доклады руководителей муниципальных образований представляются вышестоящему органу в электронном виде и на бумажном носителе.
На основе полученной информации финансовый орган субъекта РФ осуществляет в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р [40] расчет неэффективных расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов).
Далее:
– на заседании экспертной группы по оценке эффективности деятельности ОМСУ осуществляется расчет достигнутого общего уровня эффективности деятельности ОМСУ в установленных сферах деятельности;
– формируется проект сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов;
– на заседании комиссии по совместному рассмотрению итогов СЭР муниципальных образований должен быть сформирован перечень муниципальных районов и городских округов, достигших наилучшие показатели эффективности деятельности;
– ежегодно сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов представляется Губернатору;
– готовится проект нормативного правового акта о выделении грантов муниципальным районам и городским округам, достигшим наилучших показателей эффективности деятельности;
– сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов должен быть размещен на официальном сайте высшего и иных органов исполнительной власти субъекта РФ в Интернете;
3) перечень органов исполнительной власти и структурных подразделений правительства (администрации), ответственных за мониторинг эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов (вместе с перечнем показателем).
В отличие от Указа № 607 [34] перечень показателей, по которым осуществляется оценка эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов, установленный субъектом РФ, значительно шире и включает гораздо больше показателей.
На основе данных, полученных авторами данного Руководства от ряда муниципальных образований одного из субъектов СФО, была проведена оценка эффективности деятельности их ОМСУ, что позволило сделать следующие общие выводы:
1. В нескольких исследуемых муниципальных образованиях большая часть (17 из 32) показателей, которые предусмотрены Указом Президента РФ № 607 для оценки деятельности ОМСУ, отсутствуют в отчетности, среди них:
– число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения;
– доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций;
– доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо-, энергоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта РФ и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 процентов, от общего числа организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района).
По нашему мнению, ряд показателей был бы весьма полезен для рассмотрения вопросов поддержки малого и среднего предпринимательства на муниципальном уровне, а также определения потенциальных возможностей налогообложения недвижимости на территории муниципального образования.
Кроме того, учитывая, что в субъектах СФО существенно расширен перечень показателей, приходится констатировать, что, в целом, в отчетности не нашли отражение более 20 показателей (среди предусмотренных Указом Президента – 17).
2. В Отчете о реализации Указа Президента РФ № 607 лишь по одному муниципальному району заполнена графа «Примечание», которая объясняет причины, оказавшие влияние на уровень отдельных показателей. Наличие заполненной графы характеризует большую реалистичность (достоверность) данных Отчета.
Данную практику рекомендуется применять и ОМСУ всех муниципальных районов, а также городских округов при формировании Докладов (Отчетов) об оценке эффективности своей деятельности.
3. Отметим, что в ряде случаев Отчет об оценке эффективности деятельности ОМСУ городских округов содержит все показатели, предусмотренные, как Указом Президента № 607, так и введенные дополнительно субъектом РФ (это несомненно лучшие, но достаточно редкие практики).
Оценка эффективности деятельности ОМСУ не ограничена исполнением Указа Президента РФ № 607 и подобного документа, принимаемого на региональном уровне. На субфедеральном уровне в соответствии с требованиями административной реформы в некоторых субъектах РФ, входящих в СФО, были разработаны Методические рекомендации по проведению опросов населения для определения качества и доступности предоставляемых государственных услуг (это также относится к образцам лучших практик).
Данные методические рекомендации позволяют осуществлять оперативную диагностику качества и доступности государственных услуг, вносить коррективы в технологический процесс их предоставления, повышать прозрачность и открытость деятельности государственных учреждений. При этом используемый инструментарий универсален (применим практически ко всем видам услуг), компактен (заполнение опросного листа занимает не более пяти минут), не требует привлечения стороннего персонала, специальных программ статистической обработки результатов опроса.
В основе методики – опрос потребителей государственной услуги, продолжительность и периодичность которого определяется с учётом массовости обращения граждан, оптимальности административных процедур, изменений в нормативных правовых документах и других факторов. Данный вид анкетирования предполагает заполнение опросного листа всеми потребителями услуги без установления выборки.
Опросный лист выдаётся после предоставления услуги, сотрудником, передающим документ, являющийся предметом услуги. Потребитель самостоятельно заполняет бланк и опускает его в специальный опечатанный бокс, расположенный в комнате для посетителей.
Сотрудник учреждения, которому поручен сбор и анализ информации, еженедельно вскрывает ящик, регистрирует количество опросных листов и переносит номера отмеченных ответов в специальную аналитическую матрицу. На основе полученных данных руководителю учреждения представляется аналитическая записка о состоянии качества и доступности государственной услуги. Периодичность представления аналитической записки определяется руководителем учреждения.
Также в рамках административной реформы должны быль сформированы Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг органами исполнительной власти субъекта РФ в целях их использования при организации работы по разработке административных регламентов органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующих государственных функций или предоставление соответствующих государственных услуг.
В целях реализации информационной политики в отдельных субъектах РФ была утверждена Методика определения рейтинга органов исполнительной власти по критерию открытости.
Рейтинг органов исполнительной власти определяется по двум разделам:
1. Представленность на официальном сайте органов власти субъекта РФ: индикатор «Полнота представления информации».
2. Представленность в средствах массовой информации: индикаторы «Частота упоминаний в СМИ» и «Системность в проведении пресс-конференций и брифингов, участие в Интернет-форуме».
К одной из лучших практик можно отнести опыт Алтайского края, где на официальном сайте Администрации ежеквартально публикуется рейтинг информационной открытости структурных подразделений в разрезе индикаторов.
В отношении муниципалитетов рекомендуется также определять рейтинг по отдельным результатам их деятельности.
Так, например, в ряде субъектом РФ Департаментом (Управлением) по труду и занятости населения установлен перечень показателей комплексной оценки социальной ответственности муниципальных образований в сфере труда и занятости и определена методика их расчета [41].
Оценка проводится по нескольким направлениям:
– охрана труда (6 показателей);
– социальное партнерство (5 показателей);
– занятость населения (9 показателей);
– оплата труда (4 показателя).
Рейтинг определяется по каждому показателю, а затем – в целом.
Ежеквартально результаты комплексной оценки социальной ответственности муниципальных образований размещаются на официальном сайте Департамента (Управления).
В заключении необходимо отметить, что, несмотря на кризисные явления, которые ограничивают бюджетные (в том числе кадровые) и другие ресурсы, ОМСУ должны не отклоняться от курса начатых реформ (бюджетной, административной) и стремиться максимально эффективно выполнять свои полномочия в интересах экономики и общества.
Для этого необходимо ОМСУ принять к рассмотрению предложенные рекомендации, четко следовать требованиям законодательства и, по мере возможности, анализировать и применять «лучшие практики» других субъектов РФ и муниципальных образований.
Контрольные вопросы:
1. Какие основные цели административной реформы были определены в Концепции административной реформы в РФ в 2006–2010 годах?
2. Какая существует законодательная основа и какие механизмы предусмотрены для ограничения коррупции в России?
3. Что включают в себя меры по профилактике коррупции?
4. Какова цель разработки Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 годы?
5. С какой целью и в отношении каких документов проводится антикоррупционная экспертиза?
6. На основе каких нормативных документов проводится оценка качества управления региональными финансами и каковы ее основные направления?
7. Каково содержание Доклада об оценке эффективности деятельности ОМСУ городских округов и муниципальных районов?
8. С какой целью применяются Методические рекомендации по проведению опросов населения для определения качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг?
9. Каково содержание административных регламентов (АР) использования государственных (муниципальных) функций и АР представления государственных (муниципальных) услуг?
|
