ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ЛИЦ, СООБЩАЮЩИХ О ФАКТАХ КОРРУПЦИИ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ
Ответственные редакторы
А.М. ЦИРИН, Е.И. СПЕКТОР
Одобрено секцией публичного права Ученого совета
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Артемов В.Ю. - старший научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного и уголовного законодательства и международного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), кандидат юридических наук (глава 2 - Австралия).
Голованова Н.А. - ведущий научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного и уголовного законодательства и международного права ИЗиСП, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации (глава 2 - Великобритания, Ирландия, Норвегия, Румыния, Сербия, Словения, Чехия, Южная Корея, ЮАР).
Заксон А.Ю. - старший научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного и уголовного законодательства и международного права ИЗиСП, кандидат юридических наук (глава 2 - Франция).
Кубанцев С.П. - старший научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного и уголовного законодательства и международного права ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент (глава 2 - США).
Макарова О.В. - ведущий научный сотрудник отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства ИЗиСП, кандидат юридических наук (§ 4 главы 3).
Матулис С.Н. - старший научный сотрудник отдела правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП, кандидат политических наук (§ 2 главы 1 (в соавт.)).
Севальнев В.В. - старший научный сотрудник отдела правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП, кандидат юридических наук (глава 2 - КНР, Китайская республика Тайвань, Особый административный район Сянган (Гонконг)).
Семыкина О.И. - старший научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного и уголовного законодательства и международного права ИЗиСП, кандидат юридических наук (глава 2 - Казахстан, Кыргызстан).
Сидоренко Э.Л. - заведующий лабораторией криминологического анализа и прогнозирования ИЗиСП, доктор юридических наук (§ 3 главы 3).
Спектор Е.И. - ведущий научный сотрудник отдела правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП, кандидат юридических наук (§ 1 главы 1; § 1, § 5 главы 3; заключение (в соавт.)).
Цирин А.М. - заведующий отделом правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП, ответственный секретарь Междисциплинарного совета по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции, кандидат юридических наук (ответственный редактор - введение; § 2 главы 3; заключение (в соавт.)).
Черепанова Е.В. - старший научный сотрудник отдела правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП, кандидат юридических наук (§ 2 главы 1 (в соавт.)).
Чернухина Л.С. - научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного и уголовного законодательства и международного права ИЗиСП (глава 2 - Канада).
Рецензенты:
Василевич Г.А. - заведующий кафедрой конституционного права Белорусского государственного университета, доктор юридических наук, профессор;
Морозов А.Н. - и.о. зам. заведующего отделом зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.
ВВЕДЕНИЕ
Противодействию коррупции, в том числе усилению транспарентности и привлечению общественности, уделяется пристальное внимание в правовом пространстве большинства зарубежных государств. Некоторые государства принимают специальные законодательные акты о защите и поощрении лиц, сообщающих о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в борьбе с коррупцией (США, Великобритания, Казахстан, Канада, Республика Корея, Румыния, Сербия и др.). Под практикой сообщения о подозрениях в совершении неправомерных действий обычно понимается доведение до сведения общественности физическим лицом, являющимся сотрудником государственного или муниципального органа, учреждения, организации либо частной организации, информации о неэффективном руководстве, фактах коррупции и иных нарушениях закона.
Ратифицировав Конвенцию ООН против коррупции (Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ), Российская Федерация обязалась принять данную Конвенцию за правовую основу для обеспечения защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции (ст. 33 Конвенции). При этом в Конвенции речь идет не только о защите от преследования и физического насилия, запугивания и мести, но и о недопущении любого несправедливого обращения с такими лицами. Это предполагает большой потенциал для развития национального законодательства государств - участников глобальной антикоррупционной Конвенции, например, в вопросе о недопущении нарушения трудовых и иных прав заявителей о фактах коррупции.
Однако в настоящее время требования универсальной Конвенции ООН об обеспечении защиты лиц, сообщающих информацию о коррупционных правонарушениях, не в полной мере учтены в законодательстве Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> В России такая защита предоставляется только государственным и муниципальным служащим, уведомившим представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения такого служащего к совершению коррупционного правонарушения (ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. 273-ФЗ "О противодействии коррупции").
В современной доктрине отчетливо проявляется критическое отношение к формалистическому подходу в деле противодействия коррупции, когда при формировании комплекса антикоррупционного законодательства не учитываются институциональные условия и социальная среда <1>. В связи с этим следует отметить, что культура доносительства в отдельных странах, например в США, чрезвычайно развита. В то же время зачастую выражение "заявитель о коррупции" до сих пор имеет резко отрицательную коннотацию. Поэтому в первой главе настоящего научно-практического пособия нашел отражение подход, стремящийся учесть не только сугубо юридические, но и историко-правовые, психологические, культурные, этические аспекты рассматриваемой проблемы.
--------------------------------
<1> См. подробнее: William Michael Reisman. Folded lies: Bribery, Crusades, and Reforms. Free Pr. (March 1979); Alan Doig and Stephen Riley. Corruption and anti-corruption strategies: issues and case studies from developing countries. Corruption & integrity improvement initiatives in developing countries. United Nations Pubns (June 1998); Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012 и др.
Не менее важным для выработки правовых решений по совершенствованию правовой защиты лиц, сообщивших о фактах коррупции, является учет позитивного опыта зарубежных государств, чему посвящена вторая глава пособия, которая имеет специальную структуру и порядок подачи материала. Особое внимание было уделено порядку защиты информаторов, процедуре подачи сообщения о фактах коррупции, обеспечению анонимности и конфиденциальности сведений, системе вознаграждений, а также санкциям за нарушение работодателем прав работников. Наряду с перечисленными направлениями анализа рассматривались вопросы освобождения от уголовной и гражданской ответственности информаторов и судебные меры их защиты по законодательству Австралии, Республики Корея, США, Франции и других государств.
Третья глава пособия сосредоточена на исследовании текущего состояния правовых и организационных основ защиты лиц, сообщивших о фактах коррупции, в Российской Федерации, в том числе мер обеспечения безопасности лиц, способствующих предупреждению и раскрытию коррупционных правонарушений.
Авторы надеются, что содержащиеся в работе выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в целях обеспечения защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, заинтересуют читателя и внесут позитивный вклад в развитие научной мысли и правоприменительной практики.
Глава 1. ПОНЯТИЕ, ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ И ЭТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ЗАЩИТЫ ЛИЦ, СООБЩАЮЩИХ О ФАКТАХ КОРРУПЦИИ
§ 1. ПОНЯТИЕ ЗАЩИТЫ ЛИЦ, СООБЩАЮЩИХ О ФАКТАХ КОРРУПЦИИ
Социальная опасность коррупции как девиантного поведения публичных должностных лиц, выражающегося в нелегитимном использовании (вопреки интересам общества) имеющихся у них полномочий для извлечения выгоды как в личных, так в и узкогрупповых или корпоративных целях, заключается также в том, что она деформирует не только институты государства, но и общественное сознание, институты гражданского общества, которые под воздействием коррупционных последствий перестают доверять власти и уступают место "квазигражданским" структурам, криминальным по своей природе.
О распространении коррупции и необходимости комплексного ее изучения и борьбы с ней в своих исследованиях указывают ученые и эксперты разных отраслей <1>. Как отмечает В. Танци, "обсуждение темы коррупции неизменно осложняется тем, что она не поддается точному описанию и измерению. Но, как и в пословице о слонах, коррупцию, может быть, и трудно определить или измерить, но мы всегда ее распознаем, если сталкиваемся с ней" <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 25; Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6; Jain A. (ed.) 2001. K. Jain (Ed.). The Political Economy of Corruption. London: Routledge; Jonhnston. Syndroms of corruption // Wealth, power, and Democracy. Cambridge. University Press. 2005; Lambsdorff J.G. 2007. The Institutional Economics of Corruption and Reform. Theory, Evidence and Policy. Cambridge; Wrage A.A. Bribery and Extortion: Undermining Business, Governments, and Security. Westport. 2007 и др.
<2> Танци В. Осторожно: коррупция // Transition. Экономический вестник переходной экономики. 2004. N 2. См. также: Shang-Jin Wei. Corruption in Economic Development: Beneficial Grease, Minor Annoyance, or Major Obstacle? Harvard University and National Bureau of Economic Research.
Согласно теории М. Джонстона <1> все общества в зависимости от своего экономического и политического развития испытывают определенные "синдромы" коррупции.
--------------------------------
<1> Jonhnston M. Syndroms of corruption // Wealth, power, and Democracy. Cambridge: University Press, 2005.
Общеизвестный факт, что коррупция процветает не только в государствах с плановой и/или переходной экономикой, порождающей стимулы для взяточничества как средства получения дефицитных товаров и услуг, с монопольной властью чиновников <1>, но встречается и в государствах с крепкой рыночной экономикой, сильными и стабильными законами и гражданским обществом, которое ее отторгает <2>.
--------------------------------
<1> Shleifer Andrei and Robert Vishney. Pervasive Shortages under Socialism // Rand Journal of Economics. 1992. 23:237-246; Montias J.M., and Susan Rose-Ackerman. Corruption in a Soviet-type Economy: Theoretical Considerations; Steven Rosefielde, Economic Welfare and the Economics of Soviet Socialism: Essays in Honor of Abraham Bergson. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1981.
<2> Скандинавские страны, например.
Соответственно, рост богатства страны не означает автоматическое искоренение коррупции, а значит, коррупция не является лишь непременным атрибутом бедных стран. Сравнение разных культур показывает, что одни и те же действия одобряются в одних обществах и недопустимы в других. Определение поведения как девиантного зависит от времени, места и группы людей.
Являясь частью "культуры", коррупция в ряде стран расценивается гражданами терпимо (например, граждане терпимы к даче взяток за выдачу разрешений, лицензий и т.д.), но из этого не следует, что граждане одобряют такую практику. Следует согласиться с позицией М. Джонстона по поводу того, что общество просто воспринимает это как наиболее реальный способ достижения желаемого результата, хотя коррупцию можно постепенно искоренить <1>. Находясь в системе, человек вынужден принимать правила, ею установленные; коррупция в некоторых странах воспринимается как вынужденная необходимость <2>.
--------------------------------
<1> Johnston M. The Political Consequences of Corruption: Reassesment // Comparative Politics. 1986. July. P. 467 - 468; http://www.infousa.ra/laws/demdialogs_corrupt.htm.
<2> См.: Дюркгейм Э. Норма и патология // Социология преступности. М., 1966. С. 39 - 40.
По законодательству ряда азиатских стран (включая Китай) под коррупцией понимается использование властных ресурсов для собственной выгоды. Это становится нормой поведения для большинства граждан. Так, например, в Китае уже в древние времена была выстроена определенная система, которая позволяла посредством фильтров (экзаменов) отбирать наиболее достойных кандидатов для работы в государственных структурах. Система экзаменов в виде тестов при поступлении на государственную службу сохранилась и до наших времен, однако отметим, что это не привело к искоренению коррупционных проявлений как в императорском, так и в современном Китае <1>. По классификации видного отечественного ученого В.Е. Чиркина Китайская Народная Республика относится к модернизирующейся семье тоталитарного социализма <2>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Севальнев В.В. Противодействие коррупции: опыт КНР // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 1(44). С. 89 - 96.
<2> См.: Рафалюк Е.Е., Крысенкова Н.Б. Проблемы сравнительного правоведения в условиях интеграции государств // Журнал российского права. 2013. N 3. С. 118 - 130.
Существует и иной научный взгляд, рассматривающий коррупцию как полезную замену верховенства закона, особенно там, где оно слабо развито <1>. Иными словами, коррупция создает климат, благоприятный для расширения экономических возможностей, реализации стремления к получению прибыли. Очевидно, что, когда в стране законные возможности для занятия бизнесом и защиты собственных прав сильно ограничиваются, с такой позицией представляется возможным согласиться.
--------------------------------
<1> См., например: Leff N.H. Economic Development through Bureaucratic Corruption // American Behavioral Scientist. 1964. Vol. 82. N 2. P. 337 - 341; Huntington S. Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University Press, 1998; Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004; Osterfeld D. Prosperity versus Planning: How Government Stifles Economic Growth. New York: Oxford University Press, 1992; Osterfeld D. Prosperity versus Planning: How Government Stifles Economic Growth. New York: Oxford University Press, 1992.
Дореволюционный исследователь П. Берлин объяснял "живучесть" взяточничества в России именно тем, что оно "неразрывно слилось и срослось со всем строем и укладом политической жизни, с политической благонадежностью... Создавалась ситуация, когда на эти преступления власть смотрела сквозь пальцы в обмен на политическое угодничество, взятка являлась своеобразным инструментом, с помощью которого обыватель мог добиться если не фактического упразднения, то по крайней мере сколько-нибудь "милостивого", сколько-нибудь широкого толкования существующих узаконений... Таким образом, взятка смягчала архаичность и несовершенство законодательства" <1>.
--------------------------------
<1> Берлин П. Русское взяточничество как социально-историческое явление // Современный мир. 1910. N 8. С. 48 - 54.
В настоящее время в России сформирована обширная правовая и организационная основа противодействия коррупции: ратифицированы основные международные соглашения, приняты концептуальные стратегические и национальные плановые антикоррупционные документы (утверждена единая Национальная стратегия противодействия коррупции), действуют нормативные правовые акты, направленные на их реализацию.
Но, как показывает анализ действия этих актов <1>, необходимо более последовательное соблюдение принципов системности и комплексного подхода к регулированию общественных отношений, направленных на противодействие коррупции. Это предполагает реализацию мер противодействия коррупции не только на всех уровнях управления (федеральном, региональном и муниципальном), но и в частной сфере, в деятельности организаций, крупного, среднего и малого бизнеса, институтов гражданского общества.
--------------------------------
<1> См., например: Коррупция. Природа, проявления, противодействие: Монография / О.А. Александрова, А.В. Бахарев, С.П. Булавин и др. / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. ИЗиСП. М.: Юриспруденция, 2012. С. 639 - 664; Правосудие в современном мире: Монография / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М.: Норма-Инфра-М, 2012; Хабриева Т.Я. Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. N 7. С. 7 - 14; Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. N 3. С. 6 - 14; Спектор Е.И., Севальнев В.В., Матулис С.Н. Запреты и ограничения в праве и коррупция // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 158 - 167; Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции: Научно-практическое пособие / А.В. Габов, Н.И. Гайдаенко Шер, И.В. Глазкова и др.; Отв. ред. Н.Г. Семилютина, Е.И. Спектор. М.: ИЗиСП; Контракт, 2012.
Помимо выработки грамотной и оптимальной законодательной модели целеполагания антикоррупционных мер одним из логических и ключевых инструментов борьбы с коррупцией является возможность физического лица заявить о факте коррупции с последующей защитой собственных прав и интересов. Отсутствие мер, направленных на защиту лиц, сообщающих о факте коррупции, подтверждает полумеру в противодействии коррупции в целом.
Защита лиц, заявивших о коррупционных правонарушениях, по своей природе являющаяся сложной и многоаспектной проблемой, имеет наряду с юридическим психологический, этический и поведенческие аспекты. Примечательно, что в классических, традиционных патриархальных обществах выражение "заявитель о коррупции" до сих пор вызывает крайне отрицательное отношение (стукач, сексот, фискал <1> и др.). В указанных обществах считается признаком хорошего тона одаривать чиновников за то, что они "оперативно" совершают юридически значимые действия в связи с обращением к ним.
--------------------------------
<1> Фискал - должность для надзора за чиновниками, учрежденная Петром I. Фискалам в обязанность вменялось доносить о злоупотреблениях должностных лиц, за что они получали часть денежного взыскания, налагаемого на виновных.
Заявление о фактах коррупции является одной из категорий практики сообщения о подозрениях в совершении неправомерных действий (whistleblowing). Под данной практикой обычно понимается раскрытие физическим лицом, являющимся сотрудником государственного или муниципального органа, учреждения, организации либо частного предприятия, общественности неэффективного руководства, фактов коррупции и иных нарушений закона.
Борьбе с коррупцией, усилению начал прозрачности и привлечению общественности (watchdogs) уделяется пристальное внимание в правовом пространстве большинства зарубежных государств. В этом контексте можно указать принятие в некоторых государствах специальных законодательных актов как о защите лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в борьбе с коррупцией (whistleblow protection), так и об их поощрении.
Ратифицировав Конвенцию ООН против коррупции <1>, Российская Федерация обязалась принять Конвенцию за правовую основу для обеспечения защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции (ст. 33 Конвенции). Лицо, сообщающее о фактах, связанных хотя бы с одним из перечисленных в Конвенции ООН против коррупции преступных деяний (ст. 15 - 25), признается заявителем о коррупции. В соответствии со ст. 33 Конвенции каждое государство-участник рассматривает возможность включения в свою внутреннюю правовую систему надлежащих мер для обеспечения защиты указанных лиц от любого несправедливого обращения.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции".
Однако указанный подход Конвенции ООН против коррупции не полностью отражен в отечественном законодательстве, в котором отсутствуют правовые основания установления защиты отдельных категорий физических лиц, сообщивших о фактах коррупции, от дальнейшего преследования и давления. В России такая защита предоставляется только государственным и муниципальным служащим, уведомившим представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения (ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", далее - Закон N 273-ФЗ).
Действующее законодательство предусматривает только обязанность государственных и муниципальных служащих в рамках внутреннего или внешнего информирования сообщать о фактах коррупции (п. 1 ст. 9 Закона N 273-ФЗ), когда его непосредственно склоняют к совершению коррупционных действий, и его защиту государством соответственно (ч. 4 ст. 9 Закона N 273-ФЗ).
Примечательно, что обязанность сообщать о ставших известными фактах коррупции в отношении других лиц отсутствует. Трудовое законодательство также слабо защищает сотрудника, который может заявить о таких фактах. Трудовой кодекс Российской Федерации содержит закрытый перечень оснований для увольнения работника (ст. 77, 81). При этом предусмотренный общий порядок защиты своих прав не учитывает специфики защиты прав заявителя о коррупции. КоАП РФ также не содержит санкций для организации в связи с применением негативных мер к сотруднику, сообщившему о факте коррупции, тогда как зарубежное законодательство ряда стран (Канада и США <1>, например) предусматривает уголовную ответственность для лиц, нарушающих права заявителя.
--------------------------------
<1> В США, например, на федеральном уровне действует Закон об усилении защиты лиц, сообщающих о различных правонарушениях, в том числе коррупционных (Public Law 112 - 199).
Предусмотренные Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" меры по защите потерпевших, свидетелей, заявителей о преступлении также представляются недостаточными (распространяются только на участников уголовного судопроизводства и только по решению суда, органа дознания, следственного органа).
Кроме того, существенным тормозящим фактом развития института защиты информаторов о фактах коррупции является, с одной стороны, боязнь угрозы со стороны лиц, обличаемых в коррупции, и, с другой стороны, отсутствие заинтересованности граждан ввиду дефицита доверия к государству и государственных и муниципальных служащих из-за нежелания "выносить ссор из избы".
Несмотря на изложенное, ощущается острая необходимость в регламентации правовых и организационных основ защиты лиц, сообщающих в интересах общества и государства о коррупционных правонарушениях, в выработке способов сообщения (внутреннее, внешнее), гарантийных механизмов обеспечения безопасности лиц, сообщающих о фактах коррупции, и мер по их поощрению, а также по возмещению таким лицам материального ущерба, возникшего в результате сообщения.
Следует отметить, что исходя из абзаца третьего подп. "п" п. 2 Национального плана по противодействию коррупции на 2014 - 2015 годы предполагается подготовка проекта нормативного правового акта о совершенствовании юридического и организационного обеспечения защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, от преследования и ущемления их прав и законных интересов со стороны должностных лиц, действия которых обжалуются.
Указанный вопрос регулируется на уровне самостоятельного нормативного правового акта и в законодательствах зарубежных стран, где защита лиц, сообщающих о фактах коррупции, может быть предусмотрена законодательными актами различных отраслей права: уголовного, трудового, административного, гражданского (США, Япония, Австралия и др.).
Очевидным является то обстоятельство, что область регулирования законопроекта должна отражать полный перечень субъектов, желающих сообщить о коррупционных правонарушениях и (или) иных нарушениях, что коррелировало бы п. "d" ст. 13 Конвенции ООН против коррупции ("участие общества"), в соответствии с которым уважается, поощряется и защищается свобода поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Иными словами, любой дееспособный гражданин Российской Федерации, работающий как в частном, так и государством секторах, или лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, будучи защищенным, может сообщать о ставших ему известными фактах коррупционных правонарушений.
В свою очередь, разработанный Минтрудом России проект Федерального закона "О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях и иных нарушениях законодательства Российской Федерации, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" вызывает определенные замечания, связанные с введением ограничительного перечня категорий лиц, обязанных сообщать о такого рода правонарушениях <1>, с установлением фактически инстанционного порядка рассмотрения сообщений о коррупционных правонарушениях, требуя при этом от заявителя непременно "достоверности" предоставляемых сведений при отсутствии ясных и четких правил и механизмов ее обеспечения, что не будет способствовать разрешению негативной ситуации и введенной своеобразной "вилки" денежного вознаграждения от 5 до 15 процентов от суммы взятки (в случае если информация позволила сохранить или вернуть деньги в государственный бюджет) в отсутствие разработанной методики расчета предотвращенного ущерба и обоснования ограничения максимального объема выплат суммой 3 млн. руб.
--------------------------------
<1> Лицо, замещающее государственную должность или муниципальную должность, должность государственной или муниципальной службы, служащий Центрального банка Российской Федерации, работник, замещающий должность в государственной корпорации, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иной организации, создаваемой Российской Федерацией на основании федерального закона, работник, замещающий отдельную должность на основании трудового договора в организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральным государственным органом, а также лицо, занимающее должность в иной организации, принимающей меры по противодействию коррупции, сообщающее в интересах общества и государства информацию.
§ 2. ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ И ЭТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ЛИЦ,
СООБЩАЮЩИХ О ФАКТАХ КОРРУПЦИИ
Несмотря на то что положения, предусматривающие защиту лиц, сообщающих о фактах коррупции, являются новыми для отечественного законодательства, в нем издавна присутствуют нормы, регулирующие положение лиц, раскрывающих информацию о совершении тех или иных преступлений, а также нормы, предусматривающие уголовную ответственность за недонесение о готовящихся или совершенных преступлениях.
В разные исторические периоды вопросы доносительства (недоносительства) рассматривались как в качестве самостоятельных, так и в рамках института соучастия в преступлении.
Так, в Соборном уложении 1649 г. была прописана обязанность сообщать о готовящемся государственном преступлении - извете. В связи с этим в законе выделялся особый состав государственного преступления - недоносительство, наказываемое смертной казнью. Причем за доказанный извет доносчик получал вознаграждение, а за недоказанный и особенно за ложный извет доносителя ждало суровое наказание.
Служилый человек, принимаемый на службу к великому князю Московскому, был обязан доносить о замыслах против него. Соборное уложение 1649 г. дополнило договор личной службы нормой о наказании за недонесение: "А буде кто, сведав или услыша на царское величество в каких людях скоп и заговор или иной какой злой умысел, а государю, и его государевым боярам и ближним людем, а в городах воеводам и приказным людем про то не известит... и его то казнити смертию безо всякие пощады".
Закон об извете (доносе) обязывал доносить и на всех родственников изменника. При побеге изменника за рубеж дети, жены, родители, братья становились соучастниками побега, заложниками, которые не могли не знать о готовящемся государственном преступлении. Всем им грозила смертная казнь: "А буде кто изменит, а после его в Московском государстве останутся отец или мать, или братья родные и неродные, или дядья, или иной кто его роду, а жил он с ними вместе, и животы, и вотчины у них были вопче - и про такова изменника сыскивати всякими сыски накрепко, отец и мати, и род его про измену ведали. Да будет сыщется допряма, что они про измену ведали, и их казнити смертию же, и вотчины, и поместья их, и животы взяты на государя".
При Петре I обострение классовой борьбы, стремление дворянства укрепить свою диктатуру требовали усиления карательной политики государства. Законодательная деятельность Петра I в области уголовного права была чрезвычайно интенсивной. Исследователи насчитывают только 392 Указа уголовно-правового характера. Наибольший интерес среди них представляет Артикул воинский 1715 г. с кратким толкованием <1>, согласно которому недоносительство рассматривалось в качестве самостоятельного преступления, которым занимался созданный институт фискалата. Доносчики получали специальное вознаграждение. За недонесение же о вредных для государства деяниях устанавливалось жестокое наказание: "Також если фискал знает или проведает за кем какое похищение и кражу казны и прочее, а на оного не известит, и за то, если подлино сыщется, учинить над ним тож, что винный достоин будет" (арт. 5).
--------------------------------
<1> См.: Уголовное законодательство. Введение // Российское законодательство X - XX вв. В 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. М.: Юридическая литература, 1986. С. 314 - 315.
Анонимные доносы запрещались. Присылать или подбрасывать письма считалось преступлением, и следствие по ним не проводилось. Так, в Указе от 25 января 1715 г., возмущаясь распространением анонимных доносов в форме "подметных" писем, царь писал, что их авторы могут смело приходить с доносом: "А ежели б кто сумнился о том, что явится, тот бедствовать будет, то не истинно, ибо не может никто доказать, которому бы доносителю какое наказание или озлобление было, а милость многим явно показана".
Доносчикам не гарантировалась тайна их деятельности - они согласно традиции должны были участвовать в "обличении" преступника в сыскном ведомстве. Однако в Указе Сената 1711 г. отмечалось, что "надлежит, как возможно, доносителей ограждать и не объявлять о них, чтоб тем страхом другим доносителям препятствия не учинить, а кого из доносителей по необходимой нужде и приведется объявить, и о том доносить... Правительствующему Сенату, а не донесши о них не объявлять". Власти стремились избежать огласки.
С появлением фискалов материальное поощрение за донос стало юридической нормой. Указ 1713 г. был обращен к каждому потенциальному доносчику: "Кто на такого злодея (государственного преступника) подлинно донесет, то ему за такую ево службу богатство тово преступника, движимое и недвижимое, отдано будет, а буде достоин будет, дастся ему и чин его, а сие позволение даетца всякого чина людем от первых даже и до земледелцоф". Обещания властей не были пустым звуком: издавались постановления о награждении доносчиков, им предоставлялись различные льготы в налогообложении, торговых пошлинах и так далее.
Доносительство поощрялось и в отдельных отраслях. К примеру, к середине XVIII в. стало централизованным таможенное дело, чему во многом способствовала проведенная в 1752 - 1757 гг. таможенная реформа, в ходе которой были ликвидированы внутренние таможни, был учрежден институт таможенных объездчиков, на которых возлагалась обязанность поимки контрабандистов в пограничной полосе. Принимается Таможенный устав 1755 г., в котором уделялось особое внимание борьбе с контрабандой. Устанавливалось строгое требование ко всем лицам, пересекающим границы Российской империи, не провозить товары помимо таможенных учреждений и с сокрытием от таможенного контроля. Уставом поощрялось доносительство о контрабанде. Если донос подтверждался, то доноситель получал половину конфискованных товаров, за вычетом причитавшихся с них таможенных платежей, другая половина передавалась казне.
В первые годы советской власти вопросы недонесения о преступлениях рассматривались в рамках института соучастия. Однако, несмотря на то что декреты 1917 - 1919 гг. довольно подробно регулировали вопросы соучастия в преступлении, в основном относящиеся к контрреволюционным преступлениям, что являлось непосредственным отражением характера уголовного законодательства этого периода, в целом в них еще не определялись достаточно четко пределы соучастия, не всегда проводилась грань между соучастниками в преступлении и прикосновенными лицами (укрывателями, недоносителями), не были разработаны вопросы индивидуализации наказания соучастникам с учетом характера и степени участия их в преступлении <1>.
--------------------------------
<1> Гришаев П.И., Кригер Г.А. Соучастие по советскому уголовному праву. М., 1959. С. 4 - 5.
УК РСФСР 1922 г. отказался от признания недонесения пособничеством преступлению. В Общей части УК о недоносительстве вообще ничего не говорилось, а по ст. 89 Особенной части признавалось наказуемым недонесение в отношении наиболее опасных контрреволюционных преступлений, предусмотренных ст. 58 - 66 УК. В ст. 89 оно было отнесено к преступлениям против порядка управления, составляющим второй раздел главы "Государственные преступления".
Положение о преступлениях государственных 1927 г. установило ответственность за недонесение о контрреволюционных преступлениях (ст. 58.12 УК) и о некоторых особо опасных для СССР преступлениях против порядка управления (ст. 59.13 УК).
В последующие годы в качестве самостоятельного состава преступления против социалистического правосудия был выделен такой состав, как заведомо ложный донос.
Одним из необходимых условий успешного решения задачи искоренения всяких нарушений правопорядка, ликвидации преступности и устранения всех причин, ее порождающих, являлось строжайшее соблюдение социалистической законности.
Важное значение в этом отношении имело устранение отдельных недостатков в деятельности органов социалистического правосудия и дальнейшее повышение уровня их работы в соответствии с требованиями современного этапа развития социалистического общества. Большой вред деятельности органов дознания, следствия, прокуратуры и суда причиняли такие общественно опасные деяния, как заведомо ложный донос и заведомо ложное показание. Общественная опасность указанных преступлений выражалась в том, что они, затрудняя достижение задач судопроизводства, объективно могли привести к искажению истины по делу, усложнить работу органов правосудия по разоблачению виновных, способствовать уклонению их от ответственности, существенно затрагивать либо нарушать законные права и интересы граждан и др.
Наряду с этим сообщения граждан о совершенных или готовящихся преступлениях также продолжали играть важную роль в борьбе с преступностью. В соответствии со ст. 109 УПК РСФСР прокурор, следователь, орган дознания и суды обязаны принять заявление и сообщение о любом совершенном или подготовляемом преступлении. В связи с этим заявителю должны быть разъяснена ответственность за заведомо ложный донос (ст. 110 УПК РСФСР) <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Хабибуллин М.Х. Ответственность за заведомо ложный донос и заведомо ложное показание по советскому уголовному праву: Монография. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1975.
В уголовном законодательстве Российской Федерации нет такого состава преступления, как недонесение. В юридическом словоупотреблении оно осталось только в термине "заведомо ложный донос". Положениями ст. 306 Уголовного кодекса РФ предусмотрена уголовная ответственность лишь за заведомо ложный донос о совершении преступления.
Таким образом, российскому законодательству были и ранее присущи нормы, регулирующие положение лиц, раскрывающих общественно значимую информацию. Ценность данной информации в большинстве случаев заключалась в том, что она помогала бороться с преступлениями против государственной власти. И сегодня, когда коррупция является одним из основных источников угрозы национальной безопасности, правовое регулирование положения лиц, сообщающих о фактах коррупции, весьма актуально.
Вместе с тем в наши дни в научном дискурсе возникает вопрос о том, насколько жизнеспособна информаторская общественная деятельность в современных российских реалиях с точки зрения этики. Очевидно, что на эффективность нормы социального поведения непосредственное влияние оказывает готовность к ней социальной среды. В то же время общественное сознание, обладая высокой степенью инертности, может "усваивать" новые положения на протяжении многих лет и даже десятилетий. Таким образом, если вводимые нормы противоречат нормам, уже устоявшимся в обществе, то их реализация существенно затрудняется. Верно и обратное суждение.
Как отмечалось ранее, в глазах российского обывателя образ информатора о фактах коррупции ассоциируется с образами "стукача" и "доносчика", шлейф отрицательного восприятия которых тянется из истории времен СССР. Примечательно следующее описание нравов еще дореволюционного периода:
"Лето 1917-го: Нас донимали доносчики. Стоишь, бывало, в толпе, а кто-то тащит тебя в сторону и шепчет, что такой-то поп сказал контрреволюционную проповедь. Другой самовольно вручает список квартир, в которых имеются спекулятивные запасы. Третий многозначительно сует в руки бумагу о том, что... Иногда, возвратившись ночью домой, я набирал в своих карманах целую пачку таких доносов" <1>.
--------------------------------
<1> Игнатов В.Д. Доносчики в истории России и СССР. Историческое расследование. М.: Вече, 2014.
Можно сделать вывод о том, что крайние формы доносительства возникли во времена СССР благодаря готовности общества к данной норме социального поведения еще в дореволюционный период, в результате чего, например, фраза "Каждый коммунист должен быть чекистом" и соответствующий образ мышления впоследствии с легкостью вошли в обиход.
Современное же российское общество находится в состоянии разновекторности многих социальных установок, что делает проблемной реализацию в качестве нормы социального поведения обязанности сообщения гражданами о фактах коррупции. Причем исторический пример является не единственным фактором негативного отношения к доносительству и ассоциирующимся с ним видам информаторской деятельности. Также к факторам такого отношения можно причислить:
- негативное отношение к власти;
- недоверие, неуверенность в собственной безопасности от возможных последствий "доноса";
- атомизация общества;
- становление приоритета личных интересов.
Представленная группа факторов коррелирует между собой и является комплексной проблемой. Подрыв доверия к власти, произошедший в России в конце XX столетия, способствовал отдалению от него общества. Государство перестало восприниматься как защитник общественных интересов, а в условиях последующего становления общества потребления и меркантилизации сознания субъекта общественных отношений во главу угла были поставлены защита и обслуживание личных интересов. Таким образом, если учитывать, что проблема коррупции не ассоциируется у российского обывателя с угрозой собственным интересам, это лишает потенциального информатора одной из важных мотивационных составляющих.
Косвенно существующие проблемы можно наблюдать в результатах социологических опросов: например, лишь 34,7% старшеклассников причисляют себя к субъектам будущего России, а более половины (50,6%) вовсе не определили тех, от кого оно будет зависеть <1>.
--------------------------------
<1> Селезнева А.В. Политические представления и ценности россиян. М.: Издательство Московского университета, 2012. С. 135.
Подобная самоидентификация демонстрирует отдаление личности от окружающих политических и иных процессов. Ограничиваясь собственными либо корпоративными (локальными) интересами, даже при наличии теоретического осуждения коррупции как пагубного явления маловероятно, что субъект станет сообщать об известных ему фактах коррупции со стороны своего коллеги.
Исключением на первый взгляд может показаться ситуация с наличием конкуренции внутри локальной социальной системы (рабочего коллектива), когда возможность сообщения о фактах коррупции представляет собой инструмент устранения конкурентов либо коллег, вызывающих личную неприязнь. Однако подобная социальная мотивация является тем же примером обслуживания личных корыстных интересов и несет в себе опасность для "здорового" развития социальной среды.
Также стоит остановиться на механизме материального поощрения информатора. Проблема данного инструмента заключается в том, что он действует в рамках той же системы ценностей, что и сама коррупция: корысть как первопричина коррупционного правонарушения изначально имеет социально-отрицательный оттенок, и использование корыстных мотивов с целью борьбы с коррупцией представляется спорным решением. Так, общеизвестна фраза А. Эйнштейна о том, что ни одну проблему нельзя решить на том уровне сознания, на котором она была создана.
К положительным факторам можно отнести консолидированный, разделяемый практически всеми группами общества вектор массового сознания, связанный с такими понятиями, как "порядок" и "справедливость". Социальный запрос российского общества на такие исторически сложившиеся ключевые ценности способствует принятию обществом норм социального поведения, препятствующим распространению социальных практик, представляющих опасность этим ценностям. В данном случае задача заключается в установлении смысловой корреляции коррупции с угрозой порядку и справедливости. По мере решения этой проблемы социально-культурные ценности способны стать сильным стимулом непринятия коррупционных проявлений.
Так, в качестве положительной тенденции можно привести результаты опроса фонда "Общественное мнение", согласно которому наблюдается рост доли опрошенных, декларирующих готовность в той или иной форме оказать содействие полиции: если в 2012 г. 61% респондентов были готовы, по их словам, сообщить информацию о преступлении или правонарушении, то в 2013 г. - 66%. Свидетельские же показания в 2013 г. были согласны дать 54% опрошенных, что на 2% выше значения 2012 г. <1>.
--------------------------------
<1> Взаимоотношения полиции и граждан: исследование фонда "Общественное мнение" по заказу МВД России. 2013. URL: http://fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/11180.
В целом неоднородность существующих в современном российском обществе социальных установок значительно осложняет задачу выстраивания действенной системы информирования гражданами о фактах коррупции. Бесспорно, проблемы социального характера нельзя воспринимать фрагментарно, зачастую это комплексные явления, имеющие под собой целую систему причин. В связи с этим выстраивание механизма правовой защиты информаторов представляется возможным после устранения целого комплекса негативных факторов: страх гражданина перед возможными последствиями, преодоление недоверия к власти и устранение существующей идеологической пропасти между обществом и государством.
</1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></2></1></2></1></2></1></2></1></2></1></2></1></1></1></2></1></2></1></1></1></1></1>
|
