ТЕМА 2: НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ И НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩАЯ ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ДОУ
В условиях законодательства, изначально ориентированного на бумажный документооборот, возникает множество проблем. Некоторые из них не решены до сих пор. Вместе с тем, нельзя не отметить, что наиболее актуальные вопросы работы с документами в электронной форме все чаще находят отражение в российском законодательстве.
Вопрос нормативного обеспечения юридической значимости электронного документооборота в конкретной информационно-телекоммуникационной системе условно подразумевает две мало связанные между собой задачи:
создание необходимых правовых условий для того, чтобы электронные документы, подготовленные пользователями этой системы, имели юридическую силу;
создание инструктивных документов, регламентирующих жизненный цикл подготовленных, циркулирующих и хранящихся в системе электронных документов, которые имеют юридическую силу.
Суть второй задачи вытекает из самого понятия «документооборот». Обычно под «оборотом» подразумевается весь цикл существования юридически значимого документа в системе: его создание, передача, прием, хранение, архивирование и уничтожение, а также его учет на всех этапах. В традиционном бумажном документообороте все перечисленные вопросы, за исключением вопросов придания юридической значимости документам, как правило, решаются на уровне ведомственной или корпоративной инструкции. Первая задача имеет общезначимый характер и в общем случае должна решаться на основе нормативных актов законодательного уровня.
Основные принципы работы с электронными документами являются предметом тех же нормативных положений по управлению документацией, что и традиционные. Актуальность данного положения наглядно подтверждают принятые 15 июня 2009 Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, положения которых «распространяются на организацию работы с документами независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий».
В данных Правилах глава VI посвящена работе с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти. Так же в документе дается перечень обязательных сведений о документах, используемых в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти: адресант, адресат, должность, фамилия и инициалы лица, подписавшего документ, вид документа, дата документа, номер документа, дата поступления документа, входящий номер документа, ссылка на исходящий номер и дату документа, наименование либо аннотация документа, индекс дела, сведения о переадресации документа, количество листов основного документа, количество приложений, общее количество листов приложений, указания по исполнению документа, должность, фамилия и инициалы исполнителя, отметка о конфиденциальности.
Основным нормативным актом в информационной сфере является Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, а также при применении информационных технологий и обеспечении защиты информации. Разработка нового базового законодательного акта обусловлена необходимостью унификации, как с понятийной, так и с содержательной точки зрения принципов и правил взаимодействия в данной сфере, устранения в ней ряда пробелов и приближения законодательства РФ к международной практике регулирования международных отношений.
Статья 11 закона посвящена документированию информации, в ней определение термина «электронный документ» не дано, а предлагается объединить его с понятием собственно «информация», расшифровываемым как «электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случае, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе». Закон четко устанавливает, когда электронное сообщение становится электронным документом и, таким образом получает юридическую силу.
Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» принят на смену Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», которым были заложены основы решения проблемы обеспечения правовых условий для использования электронной цифровой подписи в процессах обмена электронными документами, при соблюдении которых ЭЦП признается юридически равнозначной собственноручной подписи человека в документе на бумажном носителе.
В пояснительной записке к проекту Федерального закона 2002 г. «Об электронной цифровой подписи», который был внесен в Государственную Думу Правительством РФ (проект № 78684-3), в обоснование необходимости его принятия отмечалось следующее:
на современном этапе развития общества в России в процессы повседневной деятельности активно внедряются новые высокопроизводительные информационно-телекоммуникационные технологии. В этих условиях использование корпоративных, региональных и глобальных телекоммуникационных систем для обеспечения нормальной деятельности системы государственного управления и деловой жизни общества приобретает первостепенное значение;
процесс обмена электронными документами существенным образом отличается от обычной формы обмена документами на бумажных носителях. При широком внедрении в деловую и административную практику обмена электронными документами необходимо решить проблему подтверждения подлинности содержащейся в них информации и ее соответствия смыслу волеизъявления человека. Технически эта проблема решается путем использования средств ЭЦП;
в развитых странах мира, в том числе и в России, электронная цифровая подпись широко используется в хозяйственном обороте. Банк России и другие банки Российской Федерации эффективно используют ЭЦП для осуществления своих операций путем пересылки банковских электронных документов по корпоративным и общедоступным телекоммуникационным сетям;
в январе 2000 г. в Республике Беларусь принят Закон «Об электронном документе», в котором заложена правовая основа использования ЭЦП применительно к электронным документам. В марте 2000 г. в Эстонской Республике принят Закон «Об электронно-цифровой подписи». Ряд развитых стран, в частности США, Канада, ФРГ и другие европейские страны, тоже приняли соответствующие законодательные акты. Европейским союзом в июне 1999 г. принята Директива «Об общих условиях использования электронных подписей».
В то же время Закон 2002 г. об ЭЦП содержал концептуальные и юридико-технические недостатки, которые не позволили обеспечить правовые условия, необходимые для широкого применения электронной цифровой подписи в России:
вопреки сложившейся мировой практике Закон 2002 г. об ЭЦП допускает использование единственной технологии ЭЦП (основанной на так называемой технологии ассиметричных ключей подписи), делает необходимой единую иерархическую систему удостоверяющих центров, обязывает применять сертифицированные средства ЭЦП;
его положения не соответствуют основным принципам, реализуемым в иностранном законодательстве и международном праве при осуществлении правового регулирования электронных подписей, таким как «технологическая нейтральность» законодательства, правовое признание различных видов электронной подписи; свободное использование средств электронной подписи; аккредитация удостоверяющих центров;
недостаточна сфера регулирования Закона, из нее исключены как отношения по использованию иных видов электронной подписи, так и отношения, не являющиеся гражданско-правовыми сделками;
не допускается ЭЦП юридических лиц;
Закон 2002 г. об ЭЦП не согласован с иными законодательными актами РФ, в том числе с Законами «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О техническом регулировании».
Указанные недостатки не позволяют широко использовать положения Закона 2002 г. об ЭЦП в правоприменительной практике. По информации Государственно-правового управления Президента РФ, по состоянию на февраль 2007 г. количество действующих в России сертификатов ключа подписи составляет 200 тыс. ед., а число удостоверяющих центров, - более 300. Таким образом, процент лиц, использующих ЭЦП в России, не превышает 0,2%, а среднее число сертификатов ключей подписи, выданных удостоверяющим центром - не более 700, что свидетельствует об использовании ЭЦП преимущественно в корпоративных информационных системах. В то же время, по данным Института Фраунхофера по открытым коммуникационным системам, по состоянию на 2005 г. (т.е. через 5 лет после принятия соответствующей Директивы) в Европе использовали усиленные электронные подписи до 70% населения. При этом необходимо отметить, что речь идет именно об усиленных электронных подписях, не связанных жестко с технологией ассиметричного шифрования и единой иерархической структурой удостоверяющих центров: проекты построения единой структуры удостоверяющих центров в европейских странах существовали (например, Burgerkarte в Австрии), но уровень их использования также не превышал одного процента.
Закон 2011 «Об электронной подписи» декларировался как направленный на устранение недостатков Закона 2002 г. «Об ЭЦП», а также расширение сферы использования и допустимых видов электронных подписей.
Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 (ред. от 01.08.2011) «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота»
Межведомственный электронный документооборот осуществляется посредством обмена электронными сообщениями. Электронное сообщение состоит из сопроводительной и содержательной частей. Сопроводительная часть предназначена для адресации сообщения. Содержательная часть представляет собой текст сообщения, либо текст сообщения с присоединенными файлами, содержащими электронную копию (электронный образ) документа или электронный документ, и их реквизиты, описанные с помощью языка XML. Формат файлов, используемых при осуществлении межведомственного электронного документооборота, должен соответствовать национальным или международным стандартам либо иметь открытый исходный код и открытую структуру.
Отправитель электронного сообщения, содержащего электронную копию документа, несет ответственность за соответствие содержания электронной копии содержанию подлинника документа на бумажном носителе.
Регистрация (учет) электронных сообщений в информационной системе электронного документооборота участника межведомственного электронного документооборота осуществляется в соответствии с инструкцией по делопроизводству этого участника.
Постановление Правительства РФ от 06.09.2012 № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» (Пункт 1 вступает в силу с 1 марта 2013 года)
Данный документ устанавливает следующее:
утвердить прилагаемые изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации;
установить, что переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации осуществляется по мере готовности к такому обмену информационно-технологической инфраструктуры, входящей в состав информационных систем электронного документооборота указанных органов, имея в виду, что этот переход необходимо завершить до 31 декабря 2017 г., а перед началом обмена электронными документами каждый из участников информационного взаимодействия должен подтвердить готовность своей информационной системы электронного документооборота к подобному обмену;
в целях формирования единых стандартов представления электронных документов, процедур обеспечения подтверждения и проверки их аутентичности, а также процедур (протоколов) обмена электронными документами в период с 1 марта по 1 сентября 2013 г. осуществить реализацию пилотных проектов электронного документооборота между Аппаратом Правительства Российской Федерации и Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также между Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации в части государственной регистрации нормативных правовых актов Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
Во исполнение пункта 4 Постановления Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 477 Приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. № 76 утверждены «Методические рекомендации по разработке инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти». Методические рекомендации разработаны и рассчитаны на применение подразделениями федеральных органов исполнительной власти, ответственными за организацию и ведение делопроизводства, при разработке ими инструкции по делопроизводству.
Положения Инструкции по делопроизводству распространяются на организацию работы с документами независимо от вида носителя, в том числе с электронными документами, включая подготовку, обработку, хранение и использование документов, осуществляемые с помощью информационных технологий. Системы электронного документооборота (системы автоматизированной обработки документов), применяемые в федеральном органе исполнительной власти, должны обеспечивать выполнение требований Инструкции по делопроизводству.
Приказ Росархива от 29.04.2011 № 32 «Об утверждении Рекомендаций по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности» определяет состав документов, включаемых в перечни документов, создание, хранение и оформление перечней документов, использование которых в федеральных органах исполнительной власти осуществляется в форме электронных документов.
Основные правила работы архивов организаций (подпункт .2.1.4. Пункта 2.1. Раздела 2 «Экспертиза ценности документов»), разработанные Федеральной архивной службой России 06.02.2002 г. рекомендуют совместно с информационной службой организации определить электронные документы, которые могут иметь ценность в соответствии с общими критериями экспертизы, с учетом взаимосвязи электронных документов с документами на традиционных носителях.
Отбор электронных документов на архивное хранение осуществляется в результате экспертизы ценности ЭД, которая проводится экспертной комиссией организации.
Экспертиза электронных документов проводится во взаимосвязи с документацией организации на традиционных носителях.
В правилах даются формы учета электронных документов, которые пригодятся при формировании электронного архива организации.
Правовые аспекты использования электронных документов также регулируются Государственными стандартами.
ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемые средствами вычислительной техники. Основные положения» впервые закрепил один из основных юридических принципов электронного документооборота: подлинники, дубликаты и копии документа на машинном носителе и машинограммы, полученные стандартными программными средствами вычислительного комплекса, имеют одинаковую юридическую силу, если они оформлены в соответствии с требованиями этого стандарта. Названные в стандарте виды документов означают следующее.
Подлинником документа на машинном носителе является первая по времени запись документа на машинном носителе и содержащая указание, что этот документ является подлинником.
Дубликатами документа на машинном носителе являются все более поздние по времени, аутентичные по содержанию записи документа на машинном носителе и содержащие указание, что эти документы являются дубликатами.
Копиями документа на машинном носителе или машинограмме являются документы, переписанные с подлинника или дубликата документа на машинном носителе или машинограмме на другой носитель информации, аутентичные по содержанию и содержащие указание, что эти документы являются копиями.
1 августа 2011 г. вступил в действие новый ГОСТ. Принятие этого Стандарта очень актуально в связи с повсеместным переходом к современным компьютеризированным технологиям делопроизводства и электронному документообороту. Это ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению».
Задача организации электронного документооборота ставилась в нашей стране уже давно. Еще в первой редакции Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», утвержденной 28 января 2002 г. Постановлением Правительства РФ № 65, говорилось о необходимости осуществить «перевод в электронную цифровую форму большей части документооборота, осуществляемого между хозяйствующими субъектами, органами государственной власти и органами местного самоуправления». Однако, хотя за первое десятилетие XXI в. практически все федеральные органы исполнительной власти, многие учреждения и предприятия установили у себя те или иные системы автоматизации делопроизводства, обмен документами между ведомствами по-прежнему происходил в традиционной бумажной форме в виде писем, телеграмм и факсов. Это существенно ограничивало возможности автоматизации сферы ДОУ, не позволяя перейти к работе с электронными документами.
22 сентября 2009 г. Правительство РФ своим Постановлением № 754 утвердило Положение о системе межведомственного электронного документооборота. Благодаря этому Постановлению и последующим решениям Правительства РФ положение сдвинулось с мертвой точки, и начался быстрый переход к работе с электронными документами. Однако на рынке средств СЭД присутствует множество разработчиков и поставщиков самых различных программных продуктов для автоматизации делопроизводства. Более того, не редкость организации, где используются собственные, сделанные на заказ разработки. В связи с этим очень остро встал вопрос о необходимости единого формата обмена документами, на который могли бы ориентироваться все разработчики средств СЭД и который обеспечил бы прием-передачу документов между любыми системами электронного делопроизводства. Именно эту задачу и решает принятый в октябре 2010 г. ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению»
В Астраханской области электронный документооборот так же регулируется рядом нормативных документов.
В закон Астраханской области от 10.04.2012 № 14/2012-ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Астраханской области» в статье 3 устанавливаются дополнительные гарантии права граждан на обращение в форме электронного документа. В целях реализации гражданами права на обращение, направляемое в форме электронного документа, государственные органы создают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» раздел для приема и обработки указанных обращений («Интернет-приемная»).
Закон Астраханской области от 15.07.2011 № 39/2011-ОЗ (ред. от 10.04.2012) «Об универсальной электронной карте» устанавливает следующее: в случаях, предусмотренных постановлениями Правительства Астраханской области, муниципальными правовыми актами, универсальная электронная карта является документом, удостоверяющим право гражданина на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг в соответствии с Федеральным законом.
Контрольные вопросы
Задачи нормативного обеспечения юридически значимого электронного документооборота.
Какой нормативный документ регулирует организацию работы с документами независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий?
Основной нормативный акт в информационной сфере.
Обоснование необходимости принятия ФЗ от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».
Концептуальные и юридико-технические недостатки ФЗ от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».
Нормативные документы Астраханской области, регулирующие процессы электронного документооборота.
Что такое подлинник, дубликат, копия документа на машинном носителе?
Какую задачу решает принятый в октябре 2010 г. ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению»?
Задания для самостоятельной работы
Используя справочно-правовые системы Гарант или Консультант Плюс сделать подборку нормативных документов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления.
Используя Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» определить правовое регулирование отношений в области использования электронных подписей.
Используя Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» определить виды электронных подписей и принципы их использования.
Используя Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» определить условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью.
Удостоверяющий цент и сертификат ключа.
Составить следующую таблицу
Электронный документ
|
Нормативный документ (не менее трех)
|
Определение
|
Электронное сообщение
|
Нормативный документ
|
Определение
|
Электронная подпись
|
Нормативный документ
|
Определение
|
|
