2. Проблема разработки приоритетов управления в деятельности органов внутренних дел
Комплекс материально-технических, финансовых проблем органов внутренних дел снижает функциональность милиции и отвлекает от выполнения основных задач милицейской службы – противодействие преступности и ее профилактики.
Разница в экономическом, социальном и криминальном состоянии регионов России настолько велика, что должна сохраняться возможность учитывать при разработке приоритетов правоохранительной деятельности не только факторы, имеющие значение для страны, но и факторы, значимые с точки зрения местных специфик. Только учитывая все факторы, влияющие на уровень и характер противоправной активности, милиция может надлежащим образом распределять усилия по обеспечению безопасности.
В настоящее время процесс определения приоритетных направлений работы органов внутренних дел не позволяет с должной степенью дифференцированности подходить к постановке задач перед милицейскими подразделениями на местах. Приоритеты в деятельности органов внутренних дел разрабатываются на федеральном уровне. Направления работы определяются Президентом страны и Министром внутренних дел, а региональное руководство контролирует их реализацию. Начальники на местах указывают, что направления деятельности подразделений зависят в первую очередь от задач, сформулированных министром, во вторую очередь от задач, поставленных руководством ГУВД, и только в последнюю очередь – от ситуации в районе.
Система отчетности и оценки работы подразделений милиции
Существенным элементом системы управления органов внутренних дел является система отчетности, которая формирует систему оценки деятельности милицейских подразделений и определяют характер каждодневной работы милицейской службы.
Действующая система оценки (система отчетности) строится на статистических данных и количественных показателях работы милиции. Преимуществом количественных показателей является то, что они позволяют оценить работу милиции в совокупности по всей стране, следить за динамикой развития ситуации, являются наиболее общими индикаторами состояния дел с преступностью. Кроме того, количественные показатели проще в учете и анализе.
Качественные показатели работы милиции не используются в действующей системе оценки. 23 ноября 2002 г. Министр внутренних дел издал Приказ № 1150, который, как ожидалось, должен был коренным образом изменить систему оценки работы милиции и утвердить качественные параметры оценки, введя в систему отчетности оценки общественного мнения о работе милиции. Но в приложении к приказу отсутствует регламентация порядка замера и использования общественного мнения для оценки.
Фактический отказ от качественных показателей оценки работы милиции серьезно влияет на мотивацию милиционеров к профессиональному выполнению своих задач, а приоритет количественных показателей способствует работе по несложным преступлениям. Дело в том, что при количественной системе оценки раскрытие сложного преступления приравнивается к раскрытию простого. При этом силы и время, потраченные на раскрытие сложного преступления, - не учитываются. При такой системе работающие на местах люди стремятся добиваться хороших показателей за счет работы с более простыми делами.
Кроме того, хорошие показатели при отсутствии ресурсов достигаются так же за счет минимизации усилий по работе с каждым конкретным нарушением или преступлением. Очень часто это происходит за счет неисполнения или формального исполнения процедур, призванных гарантировать права и свободы человека. Например, вместо реального разъяснения задержанному его прав, сотрудники милиции дают ему подписать бумагу, где эти права перечислены.34
На настоящий момент количественные показатели оцениваются в динамике. Сотрудники милиции выстраивают свою работу так, чтобы в отчетном периоде достичь необходимых показателей и обеспечить динамику показателей в нужном направлении. Т.е. если показатели недостаточны, то их пытаются повысить всеми доступными средствами. Если обстановка на вверенном участке такова, что преступлений и правонарушений больше, чем необходимо для обеспечения нужных показателей, то тогда преступления и правонарушения могут быть проигнорированы. Такую ситуацию проиллюстрировали милиционеры, участвовавшие в исследовании Центра «Демос». «В прошлом году было выявлено 3000 административных правонарушений. Проблемы были с кадрами: не хватало сотрудников ППС, участковых. А в нынешнем году за 9 месяцев выявлено уже 4,5 тысячи. И никто не напрягался особо. И им сейчас клич бросили. Не больше одного протокола в день. Иначе если будет спад – с нас спросят».
В СМИ также получили широкое освещение случаи фальсификации сотрудниками милиции административных правонарушений. В стремлении обеспечить нужные показатели работы, некоторые сотрудники ГИБДД выписывали штрафы людям, выбирая их в телефонном справочнике35.
Количественный учет работы милиции необходим для получения информации о состоянии дел с преступностью. Но учет количественных показателей и заданная им динамика не должны становится основным инструментом оценки деятельности органов внутренних дел. Иначе такая отчетность перестает быть адекватным способом учета реальной криминогенной ситуации и провоцирует сотрудников органов внутренних дел на работу по обеспечению показателей вместо реального обеспечения общественной безопасности. Права граждан на безопасность и защиту от преступности остаются уязвимыми.
Необходимо разрабатывать систему учета качества и содержания работы милицейских подразделений, которая предоставляла бы информацию об объеме потраченных усилий, о специфике дел, которыми заняты специалисты органов внутренних дел и т.п., позволяющую оценить реальный вклад милицейских подразделений в дело противодействия и профилактики преступности.
Кроме того, сохранение действующей системы оценки демотивирует сотрудников милиции и разочаровывает в своей профессии. «Эти всякие цифры – не о чем. Когда ты работаешь совсем в других условиях и понимаешь, что половина из этих цифр – дутые, то никакого интереса к борьбе с преступностью нет»36.
3. Положение рядовых милиционеров и проблема кадров в милиции
Работа на показатели отчетности в сочетании с дефицитом ресурсов для выполнения задач, стоящих перед милицейскими подразделениями, формирует контекст, в котором работают сотрудники милиции.
Заработная плата милиционеров остается невысокой, а в сравнении с заработной платой сотрудников других правоохранительных ведомств является самой низкой. Зарплата милиционеров должна быть не только сопоставима с зарплатами сотрудников других правоохранительных ведомств, но и компенсировать интенсивность труда и опасный характер работы. Но пока еще в большинстве регионов страны уровень зарплаты милиционеров остается низким.
Низкий и неадекватный размер оплаты труда воспринимается как проблема не только самими милиционерами, но и руководством регионов. В частности, губернатор Калужской области Анатолий Артамонов отметил, что уровень заработной платы сотрудников органов внутренних дел «опасно низок». При этом глава Калужской области подчеркнул, что видит свою ближайшую задачу в том, чтобы сделать заработную плату милиционеров, как и учителей, и врачей, не ниже средней по области, уровень которой составляет 11 тысяч рублей»37. Таким образом, средняя заработная плата сотрудника милиции в Калужской области не достигает 11 тыс. рублей. Очевидно, что такое вознаграждение за труд не может мотивировать сотрудников милиции в добросовестному исполнению своих задач, в том числе к неукоснительному соблюдению прав граждан.
При минимальном наборе необходимых средств в отделах милиции, скудном обеспечении рядовой сотрудник должен каждодневно выполнять свои обязанности, получая за это маленькую зарплату. Обязанности рядового превращаются для него в сверхзадачи, решение которых становится неотъемлемой частью повседневности. Люди, на которых возложена задача по противодействию преступности, работают на пределе своих возможностей.
В результате органы внутренних дел теряют конкурентоспособность на рынке труда. Молодые специалисты, получившие образование в учебных заведениях МВД, не склонны рассматривать работу в милиции в качестве профессионального выбора. Многие «срывают погоны» и уходят в частный сектор. Нежелание молодых дипломированных специалистов работать в милиции не позволяет развивать и укреплять профессионализм современной милицейской службы.
Проблема профессиональных кадров продолжает оставаться одной из наиболее острых в милиции. В начале-середине 90-ых гг., когда органы внутренних дел, как и другие государственные структуры, работали в ситуации социально-экономической напряженности, острого дефицита всех ресурсов, задержек выплаты зарплаты и т.п., многие высококвалифицированные специалисты уволились из милиции, в том числе, не желая работать в маргинализирующейся системе.
Сейчас сохраняются сложности с формированием нового профессионального ядра во многих подразделениях. Основная причина – высокая ротация кадров. Руководители подразделений правоохранительных органов отмечают, что для формирования профессионального ядра внутри отделений требуется, чтобы сотрудники работали в нем как минимум восемь лет. Сейчас же средний срок службы сотрудника составляет 3-4 года. За такой период сотрудники не успевают закрепить свои профессиональные навыки и тем более передать опыт другим. В результате профессиональное ядро милиции существенно сократилось, а институт наставничества претерпел серьезные изменения в худшую сторону.
Новые кадры проходят специальную подготовку на базе учебных заведений МВД. Большинство рядовых сотрудников милиции отучились в школах милиции, где в рамках обучения преподаются правовые и практические знания, организована огневая подготовка. При этом основная часть обучения отводится огневой подготовке. По мнению самих сотрудников милиции, обучение в школах милиции является недостаточным, и они хотели бы получать больше правовых знаний и конкретных практических навыков38. Наиболее сложная ситуация складывается тогда, когда молодые сотрудники приходят на работу в милицию. Многие из них вынуждены «на ходу» усваивать практические навыки работы и самостоятельно изучать правовые и нормативные акты.
В отсутствии эффективного института наставничества и недостаточности правовой подготовки в учебных заведениях МВД адаптация молодых сотрудников к работе в милиции затруднена, и они, по большей части, усваивают самые общие навыки работы, позволяющие обеспечить показатели, но не приводящие к росту профессионализма, предъявляемому современной милиции. Сотрудники милиции по большей части учатся в процессе работы, самостоятельно или при помощи коллег. Самообразованием занимаются в той степени, в которой чувствуют в этом необходимость. Самостоятельная оценка своей профпригодности, в том числе уровня правовых знаний, противоречит самому принципу государственной службы, подразумевающий существование профессиональных стандартов.
Невысокий уровень правовой и профессиональной подготовки оказывает влияние не только на качество работы милиции с гражданами, но и сказывается на уровне правовой защищенности милиционеров. Права сотрудников милиции плохо защищены, в том числе право на адекватную компенсацию труда.
Рядовой сотрудник милиции находится в сильной зависимости от начальствующего состава. На практике именно от руководителя зависит размер оплаты труда сотрудника. Установленный порядок оплаты труда состоит из двух частей: фиксированной ставки, размер которой определяется штатным расписанием, и разнообразными дополнительными выплатами (премиями, материальной помощью и пр.). По различным данным доплаты составляют от 30 до 60 процентов ежемесячного дохода сотрудников милиции.39 При этом надбавки – это не разовые выплаты, а постоянная составная часть зарплаты рядового сотрудника. Решение о выплате надбавок конкретному сотруднику определяется руководителем. Порядок принятия таких решений непрозрачен. В результате, доход конкретного сотрудника милиции зависит от расположения к нему руководства. Таким образом, сотрудник вынужден добиваться этого расположения доступными ему способами.
Находясь в зависимости от руководителя, добиваясь его расположения, сотрудники правоохранительных органов склонны без критики, беспрекословно исполнять его приказы, даже те, которые противоречат требованиям законодательства. Ситуацию усугубляет упоминавшаяся выше низкая правовая грамотность сотрудников, которая приводит к их правовой уязвимости, а также, в частности, не позволяет им оценить законность отдаваемого приказа. В случаях, когда незаконность приказа очевидна, сотрудник на практике часто не может отказаться от его выполнения, не только по причине зависимости от руководства, но и потому, что существующие механизмы правовой защиты лиц, отказавшихся от исполнения незаконного приказа, несовершенны.
Получается, что, идя на выполнение незаконного приказа, сотрудник правоохранительных органов только усиливает свою зависимость от начальствующего состава, которое с этого момента получает возможность определять не только зарплату подчиненного, но и то, будет ли он подвергнут ответственности.
Рядовые сотрудники милиции не скрывают своей зависимости от руководства. Ряд сотрудников милиции отмечают, что за каждым сотрудником числятся нарушения, за которые они могут быть уволены или даже подвергнуты уголовной ответственности, и что начальство всегда может воспользоваться этим против сотрудника, ставшего неугодным.40 Примечательно, что сотрудники милиции, осужденные за должностные преступления, при опросе, специально проведенном исследовательскими центрами МВД, в половине случаев говорили, что те преступления, за которые они были осуждены, являются весьма распространенными. При этом 70% опрошенных работающих сотрудников милиции ответили, что допускали и допускают такие нарушения законности, за которые другие их коллеги были осуждены41.
Выполняя беспрекословно приказы начальства, сотрудник правоохранительных органов рассчитывает на то, что руководство, в свою очередь, не будет обращать внимание на нарушения, которые он допускает в повседневной работе. А это означает постоянное воспроизводство практик, негативно сказывающихся на ситуации с правовым положением рядового сотрудника и с соблюдением прав граждан в деятельности милиции.
Правовая уязвимость сотрудников милиции, отсутствие эффективной системы правовой защиты не позволяет им уверенно себя чувствовать в профессиональной жизни, выстаивать карьеру и в конечном итоге, в сочетании с требованиями обеспечивать показатели, демотивирует к профессиональному росту.
Проблема невысокого уровня правовых знаний и, в целом, профессионализма сотрудников милиции, известна как руководству правоохранительных органов, так и гражданам. Опросы граждан, которые регулярно проводят социологические центры, фиксирует низкий уровень оценок качества работы милиции, а среди требований, которые граждане предъявляют милиции, присутствует запрос на рост профессионального уровня милиционеров.
Опрос граждан 8 регионов, который проводил Центр «Демос»42, показал, что большинство граждан, поддерживающий идею реформирования милиции, видят одной из целей этой реформы повышение уровня профессионализма сотрудников милиции. Кроме того, недостаток профессионализма рассматривается в качестве одной из причин нарушения прав граждан со стороны сотрудников милиции.
Действительно, одной из причин нарушения прав граждан со стороны милиционеров является неподготовленность милиционеров в правовом отношении. Более того, основная задача, которая ставится перед сотрудниками милиции, концентрирует все их силы на противодействие преступности. При этом соблюдение прав граждан, в том числе задержанных, превращается на практике во второстепенную задачу по сравнению с задачей раскрытия преступлений.
Влияние командировок в Чеченскую Республику на профессионализм сотрудников милиции и кадровые проблемы в милиции
Проблемы должной мотивации к добросовестному выполнению своих обязанностей по обеспечению общественной безопасности, а также роста профессионализма в милиции усугубляются после выполнения задач в Чеченской Республике.
Проблема конфликта в Чечне пока еще не решена. В СМИ с определенной периодичностью появляются сообщения о гибели в Чечне милиционеров и омоновцев из регионов. В конце прошлого года погибли милиционеры из Мордовии43, уже в этом году стало известно об обстреле контрольно-пропускного пункта (КПП) и ранении троих омоновцев из Вологодской области, которые служили на этом КПП44. Таким образом, восстановление республики сопровождается открытыми боестолкновениями и о полной нормализации обстановки говорить преждевременно. Поэтому практика командирования милиции из регионов России будет сохраняться.
Опыт, который приобретают милиционеры в «горячей точке», резко отличается от привычного круга обязанностей, которые сотрудники милиции выполняют в своих регионах. Во время командировки большая часть сотрудников органов внутренних дел посменно несет дежурство на блок-постах или других объектах. Эти обязанности не требует оформления процессуальных документов, выстраивания отношений с гражданами и пр. и по сравнению с обязанностями в регионе - более простые и однообразные, хотя сопряженные с другим уровнем опасности. Срок командировки длится полгода и за это время сотрудник, командированный в Чечню, в значительной степени теряет навык повседневной работы в отделе.
Специалисты органов внутренних дел, командированные на Северный Кавказ, в силу особенностей обстановки в Чечне и на Северном Кавказе, не всегда могут должным образом применять свои навыки. Возникает ситуация, когда эти навыки в силу ограниченной применимости, забываются. Помимо этого отделы милиции в регионах остаются на продолжительное время без ведущих специалистов, которые не только незаменимы из-за своей квалификации, но и включены в подготовку новых сотрудников. Необходимость ездить в Чечню создает дополнительные сложности в передаче опыта молодым сотрудникам.
Кроме того, отправляя личный состав милиции в Чечню, руководство МВД не предприняло эффективных мер для восполнения недостающих людских ресурсов в отделах и подразделениях милиции. Объем задач не уменьшается, каждый сотрудник органов внутренних дел получает дополнительные обязанности. За счет увеличения нагрузки на отдельного человека решалась проблема своевременного выполнения задач, стоящих перед милицией. В такой ситуации это может приводить к ухудшению качества работы милиции.
По мнению ряда психологов МВД, после возвращения из полугодичной командировки милиционеры нуждаются в более продолжительном периоде адаптации, соразмерном периоду командировки. Длительное время нахождения в Чечне оказывает влияние на формирование профессионального типа поведения. Уметь быстро среагировать на внештатную ситуацию, свыкнуться с оружием и его применением – качества, которые возникают в среде командированных милиционеров. Эти навыки могут пригодиться в дальнейшей работе в регионе: милицейская служба сопряжена с опасностями и рисками для жизни. Но «обстрелянность» милиционеров мешают адекватно оценивать степень опасности ситуаций во время выполнения служебных заданий уже в регионе, соизмерять свои действия с условиями мирной жизни.
При этом действующие правила относительно реабилитации не предполагают программ по профессиональной переподготовки и реинтеграции. Задачи службы в отделах и подразделениях милиции требуют скорейшего выхода милиционеров на работу. Ситуация, когда милиционеры по истечении 10 дней после возвращения из Чечни выходят на работу – нередка. Заступая на службу, милиционер может опираться на помощь сослуживцев и рассчитывать на понимание со стороны руководства. При этом коллектив отдела может измениться - в милиции сохраняется текучка кадров, - нормативная база также претерпела изменения. Все вместе существенно затрудняет процесс профессиональной адаптации и в крайних случаях может приводить к дисквалификации.
Психологическая помощь, направленная на удовлетворение реальных потребностей милиционеров, реабилитация, основанная именно на психологических техниках работы, находятся в стадии становления. Психологическая служба создавалась недавно, и пока сами психологи, работающие в подразделениях и отделах милиции, чувствуют себя неуверенно при контакте с милиционерами, вернувшимися из «горячих точек». Отсутствие должного уровня подготовки в сочетании с дефицитом, как знаний, так и практики мешает психологам не только эффективно работать с милиционерами, но и делает невозможным накопление качественного профессионального опыта.
Психологи подразделений и отделов милиции структурно относятся к управлениям кадров, и это во многих случаях приводит к кризису психологической работы с ветеранами конфликта. По должности психологи одновременно являются инспекторами по кадрам, т.е. специалистами, контролирующими состояние кадрового состава в милиции. Соответственно, ветераны в первую очередь воспринимают психолога не как специалиста, который может помочь снять психологические проблемы, а как инспектора, который выносит оценку его состояния на пригодность к работе в милиции. И ветераны обоснованно не стремятся рассказывать о своих проблемах психологического плана человеку, который может повлиять на их карьеру в органах внутренних дел.
Сейчас реабилитация, доступная для вернувшихся из командировок милиционеров, не отвечает потребностям ветеранов и не решает всего комплекса проблем, возникающих после опыта «горячей» точки. Программы профессиональной переподготовки должны стать частью реабилитационных программ, адресованных ветеранам конфликта и их семьям.
Семьи сотрудников милиции
Уязвимое положение рядовых сотрудников милиции усугубляется материально-бытовой неустроенностью большинства рядовых милиционеров и их семей. При этом благополучная семейная ситуация создает предпосылки для эффективной работы сотрудника милиции. Необходимо отметить, что многие сотрудники милиции изначально пошли на службу в правоохранительные органы, потому что в условиях безработицы, которую до сих пор не удалось преодолеть во многих российских регионах, устройство на службу в милицию было наиболее доступным способом решить проблему материального благополучии семьи.
Семейная жизнь сотрудников милиции складывается по-разному. Служба в милиции зачастую требует полной вовлеченности сотрудника, превращается в образ жизни. Перегрузки, ненормированный рабочий день и другие особенности службы не позволяют сотрудникам милиции в полной мере вести семейный образ жизни. Практика командирования милиционеров в «горячие точки» еще в большей мере подрывает стабильность семей ветеранов, т.к. с 2002 года срок командировки увеличен до полугода, и программы посткомандировочной реабилитации и адаптации милиционеров не приводят к восстановлению нормальных семейных отношений. По материалам исследования Центра «Демос», до 80% семей ветеранов боевых действий распадаются.
Кроме того, уровень жизни многих семей рядовых сотрудников милиции сохраняется на низком уровне. Во-первых, заработная плата милиционеров позволяет покрывать только самые необходимые расходы семьи, и явно недостаточна для полноценной семейной жизни, поддержки образования и развития детей, семейного отдыха, а также благоустройства жилищных условий. В целом, многие семьи милиционеров испытывают проблемы, связанные с нехваткой финансовых средств.
Во-вторых, многие семьи сотрудников милиции не имеют приемлемого жилья и страдают от тяжелых жилищных условий: не имеют собственного жилья и вынуждены снимать квартиру или жить в общежитии, или теснятся в маленькой квартире с другими родственниками, или не могут накопить средства для ремонта и приведения в порядок имеющейся жилплощади.
Например, большая часть личного состава ОМСН Алтайского края проживает в общежитиях, такая же ситуация в Республике Коми, в Тверской области и ряде других регионов. Пока еще предоставление квартир сотрудникам милиции остается редкостью, и многим приходится находить различные способы, чтобы улучшить жилищные условия. В частности известно, что многие сотрудники милиции соглашались на командировки в Чеченскую Республику из соображений в дальнейшем купить на заработанные деньги квартиру. Такая мотивация к поездке была особенно актуальна, когда выплачивали так называемые «боевые».
Из-за разных источников финансирования органов внутренних дел может складываться ситуация, когда сотрудники криминальной милиции, финансируемой федеральным центром, квартиры получают, так как эти ведомственные дома построены федеральным центром, а сотрудники того же районного отдела милиции, но из подразделения милиции общественной безопасности, такой возможности не имеют, так как зависят от строительства домов из региональных и местных бюджетов. В частности, такая ситуация была зафиксирована в Республике Адыгея. Ветеран «горячей точки» - сотрудник милиции отметил, что «воевали все вместе и в Чечне под обстрелами вместе были, только они квартиры получают, а мы нет»45. Все это создает неблагоприятный климат в коллективе отдела внутренних дел, демотивирует сотрудников милиции к добросовестному исполнению своих задач и способствует маргинализации сотрудников милиции общественной безопасности.
Ситуация усугубляется тем, что в постсовесткое время фактически перестали строить жилье для милиционеров не только на средства региональных бюджетов, но и федерального центра, тем самым было фактически прекращено предоставление квартир очередникам из числа милиционеров.
Например, в Магадане впервые за 15 лет был сдан в эксплуатацию дом. Строительство дома велось с 1993 года, финансирование производилось исключительно за счёт средств федерального бюджета. Как сообщает милицейское издание «Щит и Меч», 28 семей милиционеров получили квартиры. Для того чтобы этот дом достроить и предоставить жилье милиционерам, УВД области пришлось прикладывать настойчивые усилия по привлечению недостающих средств из федерального бюджета46.
Бытовая неустроенность многих рядовых милиционеров, низкий уровень дохода, не позволяющий в полной мере обеспечивать благополучие семей, напряженная работа с неустойчивыми гарантиями профессионального положения и роста делают рядовых сотрудников уязвимыми в социальном отношении. Последнее обстоятельство в значительной мере влияет на качество и эффективность работы рядовых сотрудников и на уровень соблюдения прав граждан в их повседневной деятельности. При этом именно рядовые милиционеры являются теми представителями правоохранительных органов, с которыми чаще всего приходится иметь дело гражданам.
***
Уязвимое правовое и социально-экономическое положение рядовых сотрудников милиции в сочетании со сложными условиями труда, зависимостью от начальства делает работу в органах внутренних дел не конкурентоспособной на рынке труда и не позволяет организовать тщательный отбор кадров на работу в милиции. При нехватке сотрудников в милицию вынуждены принимать на работу людей, не имеющих юридического образования и слабо подготовленных для работы в органах внутренних дел.
Система управления и постановки приоритетов не позволяет милицейским подразделениям наиболее эффективным образом распределить имеющие ресурсы и нагрузку и нередко отвлекает от решения насущных потребностей вверенных подразделениям территорий. Оценка работы милицейских подразделений формирует установку на формальное обеспечение показателей, и в неполной мере способна учитывать реальный вклад в дело правоохраны.
Такая ситуация в значительной степени не позволяет рассчитывать на качественное исполнение своих обязанностей сотрудниками милиции и не способствует росту мотивации сотрудников милиции к действительно добросовестному исполнению своих обязанностей. Возникают сложности с формированием и дальнейшим развитием должного уровня профессионализма в органах внутренних дел, а в сочетании с дефицитом материально-технических ресурсов, создает труднопреодолимые препятствия для организации деятельности правоохранительных органов на уровне, соответствующем современным представлениям о стандартах правоохранительной службы в развитом демократическом государстве, гарантирующем права и свободы человека.
|
