 \ql
|
"Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: Учебно-практическое пособие"
(Хаменушко И.В.)
("Норма", 2013)
|
Документ предоставлен КонсультантПлюс
www.consultant.ru
Дата сохранения: 11.02.2014
|
ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПРАВИЛА, КОНТРОЛЬ, ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
И.В. ХАМЕНУШКО
Рекомендовано кафедрой финансового права
юридического факультета Московского государственного
университета им. М.В. Ломоносова
в качестве учебно-практического пособия
Сведения об авторе
Иван Владимирович Хаменушко, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Ведет спецкурс "Валютное регулирование и валютный контроль в Российской Федерации" для студентов, специализирующихся в финансовом праве.
Предисловие
Валютное регулирование - материя сухая. Учебно-практическое пособие как жанр специальной юридической литературы не предполагает легкости изложения. Тем не менее на этих нескольких вводных страницах будут даны не слишком формальные вступительные комментарии, главная цель которых - пояснить, почему эта книга нужна читателям и как ею правильно пользоваться.
Учебно-методическое пособие - прежде всего инструмент. Значит, к нему должна прилагаться инструкция по эксплуатации. Кроме того, это доступная возможность оживить изложение материала, упростить читателю хотя бы первую версту пути.
Книга основана на актуальном нормативном правовом материале и материалах арбитражной судебной практики. Нормативный материал включает новую Инструкцию Банка России от 4 июня 2012 г. N 138-И "О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации, связанных с проведением валютных операций, порядке оформления паспортов сделок, а также порядке учета уполномоченными банками валютных операций и контроля за их проведением" (вступила в силу с 1 октября 2012 г.). В издании также учтены относящиеся к валютному регулированию документы интеграционного права Единого экономического пространства (ЕЭП) по состоянию на февраль 2013 г.
Книга может использоваться в процессе обучения как методическая основа преподавания спецкурса "Валютное регулирование и контроль в Российской Федерации" студентам старших курсов бакалавриата и магистратуры, изучающим юридические дисциплины публично-правового цикла. Приведена рекомендуемая программа спецкурса.
Каждая глава включает вопросы для самопроверки, задания на отработку навыков поиска релевантной информации в Интернете и пользования правовыми базами.
Зачем это читать, если все валютные запреты давно отменены?
Валютное законодательство претерпело принципиальные изменения: в начале 1990-х гг. валютная монополия СССР сменилась валютным регулированием по новому российскому законодательству; в 2000-х гг. произошел переход от жесткого валютного регулирования к мягкому. Однако говорить о том, что валютное регулирование как определенный правовой режим осталось в прошлом, было бы преувеличением.
Действительно, граждане могут свободно покупать и продавать иностранную валюту. Свободно, но с обязательным условием: стороной в сделке должен быть банк. Можно свободно открывать счета за рубежом и пользоваться ими - но тоже с определенными условиями: поставить в известность налоговую инспекцию, переводить средства только из банка на территории РФ. Иначе говоря, законодательство сохраняет значительное количество ограничений и правил контроля, которые не слишком обременительны и практически не заметны при совершении типовых, распространенных сделок. Однако острые углы валютного регулирования становятся ощутимы сразу же, как только возникает нестандартная ситуация.
Приведем такой пример.
Допустим, российская компания собирается купить реактивный самолет у зарубежного изготовителя. Поскольку это продукция штучная, изготовитель просит внести предварительный платеж, что-то вроде задатка, чтобы поставить заказ в свой производственный план. Предположим, что это 1 млн. долл. Компания переводит средства, а затем начинается кризис, и от покупки приходится отказаться. Задаток остается у производителя, как это и предусмотрено контрактом, а компания терпит убыток. Но на этом неприятности не кончаются: валютный контроль требует возврата в страну средств, уплаченных за товар, потому что этот товар никогда не будет поставлен. Точнее говоря, валютный контроль не то чтобы требует зачислить эти средства на счет в Российскую Федерацию, тем более что это и невозможно в силу контракта, а просто штрафует компанию на всю сумму задатка, так как она имела неосторожность реализовать договоренность, противоречащую законодательству РФ. Может ли компания поспорить с валютным контролем? Конечно, да. Но если компания (ее представитель) ошибется в некоторых процессуальных моментах обжалования, не уплаченный в срок штраф удвоится.
Итог операции: 1 млн. долл. убытка превратился в 3 млн. долл. А ведь этого можно было избежать еще на стадии согласования условий контракта.
Возможно, приведенный пример далек от повседневных нужд. Рассмотрим другой пример. Некий гражданин на свои сугубо личные нужды берет кредит в зарубежном банке. Вся сумма кредита поступает на его зарубежный счет в банке-кредиторе. Затем гражданин с удивлением узнает, что его оштрафовали на всю сумму кредита, а его соседа не оштрафовали ровно в такой же, казалось бы, ситуации, но за исключением одного нюанса: кредит у гражданина был сроком на один год, а у соседа - на три года.
Можно привести примеры бытового характера, связанные с дарением валютных ценностей. Но и так ясно, что незнание валютного законодательства открывает широкие возможности: можно не купить ни одного самолета по цене трех, можно лишиться всей суммы кредита, да мало ли что еще можно, если не учитывать влияния норм публичного права на сделки с валютой.
Предлагаемое вашему вниманию издание позволяет сориентироваться в правилах валютного законодательства, являясь чем-то вроде карты местности. Это именно карта, а не пейзаж, т.е. информация до некоторой степени обобщенная. Детали меняются постоянно. Регулирование - это реагирование государства на события, а события не стоят на месте. Но эта книга позволит читателю уяснить принцип действия валютного регулирования и уверенно ориентироваться в его разнообразных и подвижных правилах.
Принципиальная основа валютного регулирования с 20-х гг. XX в. не менялась. Конкурирующие государства - эмитенты денег не могут (или почти не могут) правовыми средствами воздействовать друг на друга, чтобы преуспеть в конкурентной борьбе. А значит, им приходится воздействовать на своих резидентов, прибегая к протекционистским мерам, чтобы защитить собственную валюту от конкуренции со стороны иностранных валют. Это происходит и будет происходить в более мягкой или более жесткой форме в обозримом будущем - до тех пор, пока привычная на протяжении 100 лет монополия государств на эмиссию денег, вызванная к жизни особенностями функционирования бумажных денег, не уйдет в прошлое на очередном витке технологического развития. Только тогда валютное регулирование сменится нормами антимонопольного законодательства, поддерживающими конкуренцию между частными эмитентами платежных средств. Произойдет ли это, будет эта ситуация лучше или хуже нынешней, не знает никто.
В данном учебно-практическом пособии использован новый нормативный и практический материал, имевшийся на момент написания текста. Но повторимся, задача этой книги - дать читателю обобщенную ориентирующую информацию, а делать практические выводы и принимать решения читателю предстоит самому, в обязательном порядке сверяясь с актуальными текстами нормативных актов.
Почему эта книга НЕ называется "Валютное право"?
"Валютное право" - это, казалось бы, самое логичное название для книги, которая призвана рассказать читателю про законодательство о валютном регулировании и валютном контроле. Но есть одно обстоятельство, которое в настоящем случае не позволяет этого сделать.
Дело в том, что "валютное право" - это специальное название несколько иной отрасли права.
Под валютным правом принято понимать комплексную отрасль права, объединяющую различные нормы, которые регулируют общественные отношения по поводу валюты и валютных ценностей. Очевидно, что при таком подходе в данный комплекс попадает часть гражданско-правовых норм, потому что валютные операции - это в большинстве своем гражданско-правовые сделки и платежи по ним. По такой же логике в комплекс валютного права включены отдельные нормы международного частного права, регулирующие международные контракты купли-продажи. А поскольку повод для формирования этой отрасли дает вмешательство публичной власти в валютные дела, то сюда же попадут нормы, устанавливающие валютные ограничения, и нормы, вводящие правила контроля. Заодно с ними будут нормы международного публичного права, закрепляющие договоренности государств между собой о валютной политике и о функционировании международных финансовых институтов - Международного валютного фонда (МВФ), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и др. То есть валютное право понимается как некое сочетание частного и публичного права.
Такой подход применен в работах многих уважаемых авторов, блестящих специалистов валютного регулирования. Например, о валютном праве как комплексной отрасли права говорится в учебном пособии "Валютное право" Д.Г. Алексеевой, С.В. Пыхтина, Н.В. Сапожникова, Я.М. Фальковской <1>. В работе "Валютное право" под редакцией Ю.А. Крохиной <2> этот подход несколько модифицирован: валютное право более точно трактуется не как комплексная отрасль права, а как комплексная отрасль законодательства (там же приведен исчерпывающий обзор суждений различных авторов по вопросу о существовании комплексной отрасли валютного права).
--------------------------------
<1> См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Сапожников Н.В., Фальковская Я.М. Валютное право: Учеб. пособие. М., 2007. С. 15.
<2> См.: Крохина Ю.А., Абрамова Н.Е., Волова Л.И. и др. Валютное право: Учебник / Под ред. Ю.А. Крохиной. 3-е изд. М., 2011. (См.: с. 34 - определение, с. 35 - 37 - разбор точек зрения.)
Признавая ценность такого подхода, как научную, так и учебно-методическую, хотелось бы со всей определенностью сказать, что задача настоящего учебно-практического пособия состоит совершенно в другом, а именно: выделить валютное регулирование в его чистом виде как институт публичного права, если совсем точно - институт финансового права.
Почему это нужно и каких заблуждений это позволит избежать в практической деятельности, прямо или косвенно поясняется на протяжении всей книги, здесь же ограничимся минимальным обоснованием.
Рассмотрение норм валютного законодательства в составе комплексной отрасли представляется делом относительно менее полезным, чем рассмотрение этих норм исключительно в составе традиционной и общепризнанной отрасли финансового права. Финансовое право влияет на эти нормы решающим образом; частноправовые нормы не влияют на валютное законодательство практически никак, и наоборот. Если сомневаетесь, попробуйте представить себе кодифицированный акт, который соответствовал бы валютному праву как комплексной отрасли законодательства, - ничего не выйдет.
Наведение фокуса на сочетание частного права с публичным приводит к тому, что из поля зрения выпадает внутренняя взаимосвязь, взаимообусловленность публично-правовых норм. Понимание этой взаимосвязи нужно для уяснения внутренней логики валютного регулирования. Механическое соединение правил совершения валютных операций, установленных валютным законодательством, с правилами других отраслей, напротив, нарушает эту логику.
У валютного регулирования своя, публично-правовая цель - защита национальной валюты. Цель эта не имеет ничего общего с целью частноправового регулирования, призванного защищать гражданский оборот, обеспечивать его устойчивость. Эту разницу целей надо четко понимать. Зачастую они вступают в противоречие, и ничего страшного в этом нет. Противоречия надо осознавать, а не затушевывать. Нормы частного и публичного права в рамках одной отрасли права не образуют гармоничного единства, это невозможно и не нужно. В зависимости от экономической ситуации государство усиливает или ослабляет контроль на валютном рынке. При этом благодаря независимости частного права от публичного нет нужды каждый раз вносить изменения в Гражданский кодекс РФ, когда вносятся поправки в валютное законодательство. Сделки как заключались, так и заключаются, просто некоторые из них бывают временно недоступны из-за валютного регулирования.
Разумеется, валютное регулирование, понимаемое в узкоспециальном, ограниченном смысле, не образует ни отрасли права, ни отрасли законодательства.
Валютное регулирование - это один из основных институтов финансового права; об этом как о само собой разумеющемся факте говорится в классических учебниках финансового права <1>. Так ли это на самом деле, не устарела ли эта точка зрения?
--------------------------------
<1> См., например: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. 2-е изд. М., 2008. С. 28. См. также: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. 3-е изд. М., 2008. С. 87.
В рамках концепции валютного права как комплексной отрасли права (законодательства) то, что нормы валютного регулирования трактуются одновременно и как часть комплексной отрасли, и как часть традиционной отрасли финансового права, не является противоречием.
Как указывает С.С. Алексеев, "в правовой системе, наряду с основными подразделениями, которые обособляются по юридическим режимам, выраженным в особых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера, такие как морское право, банковское право, хозяйственное право, страховое право, природоохранительное право.
Эти образования признаются комплексными в том смысле, что нормы, в них входящие, не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют "прописку" в основных отраслях... Во вторичную структуру они входят, все время оставаясь нормами гражданского, уголовного, административного, трудового и т.д. права" (Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд. М., 2009. С. 180).
Другой вопрос, имеет ли смысл рассматривать валютное законодательство как элемент комплексной отрасли, называемой "валютное право". Наша позиция должна восприниматься в том смысле, что в настоящее время для правильного понимания сути валютного регулирования достаточным является его рассмотрение как элемента отрасли финансового права.
Отнесение валютного регулирования к числу институтов финансового права наряду с бюджетом и налогами на первый взгляд кажется данью традиции советского финансового права. В условиях валютной монополии все валютные ресурсы страны представляли собой часть государственных финансов.
Теперь это не так. Валютные операции в основе своей представляют имущественные отношения равных субъектов, благополучно регулируемые нормами гражданского права (международного частного при наличии иностранного элемента). Другое дело, что государство, защищая национальную валюту, вынуждено в эти частные отношения вторгаться и обременять их участников дополнительными публично-правовыми обязанностями. Это прежде всего обязанности каждого из них в отдельности перед властным субъектом - государством, и лишь затем, опосредованно, они влияют - как один из множества других факторов, не обязательно правовых - на отношения участников между собой. Поэтому соответствующие нормы, регулирующие связи власти и подчинения, относятся к публичному праву.
К публичному - хорошо, но почему именно к финансовому?
Финансовое право регулирует общественные отношения, так или иначе связанные с бюджетом, финансовой деятельностью государства. Валютное регулирование - это продолжение бюджетной политики другими средствами. Не получится наполнить бюджет посредством налогов, если население будет платить их обесцененной национальной валютой. Не получится профинансировать бюджетные расходы, если в уплату за товары поставщики не захотят принять от государства обесцененную национальную валюту. Не удастся, правда, и решить текущие бюджетные проблемы, если они возникнут, следуя опасным путем искусственной девальвации национальной валюты.
Множество инструментов бюджетной политики в случае экономического кризиса будет недоступно государству, если оно не сможет обязать своих резидентов использовать национальную валюту, не запретит им искать финансовое убежище в чужих валютах.
То, что связь валютного регулирования и бюджета - это прямая связь, продемонстрировали события бюджетного кризиса в отдельных странах Евросоюза. Государства, входящие в зону евро, лишены возможности прибегать к инструментарию XX в.: к бесконтрольной эмиссии, инфляции и выстраиванию барьеров на пути международного перетока капиталов. Столкнувшиеся с бюджетным дефицитом страны зоны евро вынуждены вести жесткую бюджетную политику, урезать расходы, повышать налоги. Это на самом деле неплохо (хотя население Греции так, скорее всего, не думает) - ведь путь, который им закрыт, опасен. Но мораль этой истории применительно к валютному регулированию состоит в том, что только страна, не отказавшаяся от собственной национальной валюты, располагает определенным набором мер на случай критического развития событий. Эти меры могут быть реализованы только при поддержке валютного регулирования.
Валютное регулирование есть часть финансовой деятельности государства, потому что:
- в условиях обычной экономической обстановки валютное регулирование защищает от внешней конкуренции и обесценения национальную валюту, в которой исполняется бюджет;
- валютное регулирование позволяет сокращать побочные эффекты некоторых опасных, но нужных приемов решения бюджетных проблем в условиях кризиса.
А раз это так, то и нормы законодательства о валютном регулировании образуют институт финансового права и финансового законодательства, но никак не комплексную отрасль, за которой закрепилось наименование "валютное право".
Это оправдано теоретически и удобно с практической точки зрения: зачем читателю искать здесь правила заключения договоров международной купли-продажи, если этому посвящены тома, написанные специалистами именно в данной области права? От предлагаемой книги читателю нужно получить информацию о том, какие ограничения могут стать на пути планируемых сделок и какую отчетную документацию о сделках может потребовать валютный контроль.
Тем не менее подача специальной информации требует не подходить к делу догматически: там, где нужен материал из смежных отраслей права, мы его приводим, руководствуясь прежде всего соображениями удобства для читателя.
Чего в этой книге нет и что есть?
Хотелось бы во избежание упреков сразу оговорить, чего в книге нет: в ней нет информации о валютном регулировании за рубежом. Было бы очень полезно провести исследование валютного регулирования в странах ближнего зарубежья, в первую очередь входящих в Таможенный союз с Россией - Белоруссии и Казахстане. Большой интерес должно представлять валютное законодательство Китая и других применяющих валютное регулирование стран Азии и Латинской Америки. Тем не менее мы видим свою задачу в том, чтобы выработать на обширном российском материале общетеоретическую канву для анализа валютного регулирования. Поскольку очевидно, что за исключением отдельных деталей российский опыт валютного регулирования не является чем-то исключительным и уникальным, это поможет другому исследователю вести изучение валютного законодательства любой другой страны, отталкиваясь от предложенной нами простой и понятной схемы и ожидая, с какими правовыми институтами он встретится.
При всем своем кажущемся внешнем разнообразии правила валютного регулирования сводятся к нескольким блокам:
- определение валютных операций и их классификация; валютная операция - основной элемент валютного регулирования, вокруг которого выстраивается сопутствующая система норм;
- цели и задачи валютного регулирования, так как именно они предопределяют конкретный набор ограничений и контрольных мер, которые обременяют тот или иной вид валютных операций;
- валютные ограничения - конкретные правила и запреты, властные предписания, которые со стороны государства вторгаются в имущественные отношения равных субъектов;
- валютный контроль, т.е. система сбора информации о результате воздействия валютных ограничений на ситуацию в стране; выявление нарушений валютного законодательства.
Структура учебно-практического пособия примерно соответствует этим основным смысловым блокам с добавлением раздела о юридической ответственности за нарушения валютного законодательства. Хотя привлечение лиц к ответственности - это отношения охранительные, а не регулятивные, с методической, да и с практической точки зрения удобно расположить эти сведения в общей структуре книги.
Проведенная систематизация дает сугубо прикладной результат. Размещение действующих норм валютного законодательства по унифицированным полочкам, с оглядкой на конкретно сформулированные цели и задачи государства в валютной сфере, позволяет понять валютное регулирование как обладающее внутренней логикой единое целое.
Читатель сможет убедиться, что при таком подходе становится ясно, где валютное регулирование избыточно, где удачно и адекватно, а где государственного вмешательства не хватает.
По крайней мере, сразу становится очевиден перекос, непроизвольно сложившийся в процессе последовательной трансформации российского законодательства от валютной монополии СССР к жесткому валютному регулированию 1990-х гг., а затем к мягкому валютному регулированию 2000-х: действующее законодательство наименее обременительно для движения капитала и наиболее обременительно для внешнеторговых операций. Либерализация финансового сектора обогнала валютную либерализацию во внешней торговле. Между тем вся история валютного регулирования в мире свидетельствует о том, что основную угрозу охраняемым валютным законодательством интересам страны представляют именно капитальные операции.
Несколько упрощая, можно сказать, что все остальные недостатки валютного законодательства в нашей стране есть следствие этого перекоса. Таковы, например, обременительные для экспортеров и импортеров правила валютного контроля, требующие подтвердить строгое соответствие между количеством товара и уплаченной за него валютой. Они более чем оправданны в системе жесткого валютного регулирования (упрощенно говоря, в такой, где вывоз капитала запрещен или ограничен). Но они выглядят пережитком прошлого в современной системе мягкого валютного регулирования. Зачем, казалось бы, бороться за полное зачисление экспортной выручки в страну, если эту выручку можно в тот же день перечислить за рубеж без всяких формальностей? Однако, вспомнив о принципиальном перекосе в регулировании, можно понять: это попытка компенсировать либерализацию движения капитала. Грубо говоря, оптимисты сгоряча выбили у бочки дно, а скептики пытаются удержать в ней воду решетом.
Этому и любым другим критическим замечаниям о валютном регулировании, которые встретятся по ходу изложения, не надо придавать преувеличенного значения. Драматизировать ситуацию нужды нет: валютным правилам не помешала бы некоторая шлифовка, но не более того.
При всех неизбежных недостатках действующее валютное регулирование в России имеет одно явное преимущество - оно работает. Оно работает и дает позитивный эффект как государству, так и в итоге всем гражданам. Это особенно заметно на фоне далеко не блестящей ситуации в некоторых странах ближнего и дальнего зарубежья. Сравнительная стабильность валютного курса на протяжении полутора десятков лет, успешное прохождение России через волны финансового кризиса без паники на валютном рынке - убедительные тому свидетельства.
Это не переизданное ли прежнее пособие?
Является ли эта книга переизданием учебно-практического пособия под названием "Валютный контроль в Российской Федерации", вышедшего в 2001 г. <1>? Нормативный материал изменился принципиально, судебная практика качественно изменилась по сравнению с отраженной в книге 2001 г. Добавилось новое регулирование, связанное с интеграционным правом ЕЭП. Некоторые теоретические воззрения пришлось пересмотреть и сформулировать более точно, особенно это касается классификации валютных операций и видов валютных ограничений.
--------------------------------
<1> См.: Хаменушко И.В. Валютный контроль в Российской Федерации: Учебно-практ. пособие. М., 2001.
Благодарности
Книга подготовлена автором в рамках преподавательской и научной работы на кафедре финансового права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Автор выражает свою признательность и благодарность за помощь и поддержку всем, кто оказывал содействие в подготовке этой книги:
Сергею Геннадьевичу Пепеляеву, управляющему партнеру юридической компании "Пепеляев Групп", выдающемуся специалисту в области финансового права. Его работы демонстрируют блестящий пример сочетания теории и практики. Научные методы Сергея Геннадьевича автор старался воспринять и применить при подготовке данной книги;
Марине Федоровне Ивлиевой, заведующей кафедрой финансового права юридического факультета МГУ, за ценные советы и указания по дискуссионным вопросам, а также за организующее и дисциплинирующее воздействие, без которого работа над книгой никогда бы не была завершена;
Елене Владимировне Овчаровой, сотруднику кафедры финансового права юридического факультета МГУ, предоставившей автору ценнейшие консультации по вопросам, находящимся на пересечении административного и финансового права, особенно связанным с административной ответственностью и государственным контролем;
Елизавете Борисовне Лаутс, доценту кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ, предоставившей ценные советы и информацию по вопросам, находящимся на стыке валютного регулирования и банковского права;
а также всем, кто оказал неоценимую помощь в сборе материала, практических примеров, в обобщении арбитражной практики: Е. Паневиной, Л. Меркуловой, И. Пановой, Л. Ромащенко, С. Деньга, В. Кораблину, М. Рыжуку, Н. Медведевой, Е. Шехавцовой.
Особую признательность хотелось бы выразить коллегам из юридической компании "Пепеляев Групп" Петру Попову и Анне Крыгиной за бескомпромиссные дискуссии по многим сложным вопросам валютного регулирования. Их дружеская, конструктивная, но жесткая критика позволила сделать книгу более содержательной и практически полезной.
Часть I. ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
</1></1></1></1></2></1></2></1>
|
