Глава 2. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
§ 1. Возникновение потребности
в государственном вмешательстве в "конкуренцию денег"
Во времена натурального товарообмена конкуренции валют разных эмитентов не было и не могло быть. Не было ее и после, когда люди стали использовать металлические деньги. Роль государства (короля, правительства, казначейства - в общем, представителей публичной власти) при чеканке своих монет и перечеканке иностранных состояла первоначально в удостоверении веса и качества драгоценного металла.
Соответственно, обращение тех или иных монет определялось в первую очередь привычкой и удобством. Так, талер, он же ефимок, т.е. ганзейская монета, был распространен среди купцов по всему миру. Монеты успешно обращались, как бы сказали сейчас, в роли евровалюты, на рынках, далеких от стран-эмитентов.
Появление в XVIII в. бумажных денег - сначала в виде долговых расписок крупных банков (банкнот), а затем и государственных денег, - помимо удобства для пользователей, сопровождалось и дополнительным удобством для эмитентов. Оно состояло в отпадении физического, естественного ограничителя количества денег в обращении - напечатать их можно было сколько угодно, если на то была санкция власти. Понимание того, что это приводит к обесцениванию денег, пришло не сразу. До 20-х гг. XX в. имели хождение вполне научные теории, возводившие платежную силу денег к авторитету выпускающего их государства <1>.
--------------------------------
<1> Блестящий обзор этих теорий и их критики в трудах различных ученых содержится в упоминавшейся выше монографии Л.Г. Ефимовой "Банковские сделки: право и практика" (С. 187 - 188).
Масштабная эмиссия бумажных денег для покрытия дефицита государственного бюджета ведет к инфляции и гиперинфляции и, как следствие, к бегству населения от стремительно обесценивающейся валюты. Деньги, в платежную силу которых никто не верит, в обычных рыночных условиях проигрывают иностранным валютам более благополучных государств.
Неприятности государства, нарушившего эмиссионную дисциплину, таким образом, имеют свойство создавать порочный круг: чем дешевле деньги, тем больше их нужно государству для финансирования расходов. Налоговые поступления в национальной валюте обесцениваются. Для покрытия дефицита бюджета приходится выпускать все больше ничем не обеспеченных денег. В довершение всех бед все зарубежные расходы необходимо нести в твердой валюте, которую становится нереально приобретать на рыночных условиях из-за падения курса национальной валюты.
Оказавшись в такой ситуации в первой половине XX в., западноевропейские государства ввели валютное регулирование, т.е. систему мер, позволяющую защитить национальные валюты нерыночными методами. В СССР, в силу приверженности нерыночным методам решения экономических проблем, валютное регулирование было доведено до своего логического завершения - валютной монополии (1937 - 1991 гг.).
Общий смысл мероприятий сводился к тому, что население, промышленность и торговля лишались возможности бегства от национальной валюты. Административными мерами восстанавливался спрос на национальную валюту, стабилизировался ее курс, со временем становилось возможным накопить резервы ("обеспечение") и вернуть доверие к национальной валюте эмитента. В более или менее жестких вариантах валютное регулирование продержалось в Западной Европе до конца 80-х гг. XX в. В России, Китае и ряде других государств оно сохраняется по сей день.
§ 2. Цель валютного регулирования в современном государстве
В общем виде цель валютного регулирования может быть определена как защита национальной валюты от конкуренции со стороны иностранных (международных, коллективных) валют.
При создании несколькими государствами валютного союза или общей валюты цель валютного регулирования трансформируется, так как возникает необходимость в проведении согласованной валютной политики, направленной на защиту каждой национальной валюты от внешней конкуренции или на защиту общей, коллективной валюты.
Распространенная ошибка - отождествление цели валютного регулирования с одной из его задач, важной, но не единственной, а именно: с противодействием бегству (утечке, вывозу) капитала из страны. В определенных условиях такая задача может стать первостепенной. Так было в России в 90-е гг. XX в., когда перед Российским государством стояла задача практически с нуля создать валютные резервы и затем поддерживать их на приемлемом уровне. Для этого нужно было с помощью административных мер задерживать иностранную валюту (экспортную выручку) в стране, чтобы была экономическая база для приобретения резервной валюты Банком России. Однако очевидно, что задача борьбы с вывозом капитала никогда не является для валютной политики конечной задачей, она всегда решается для чего-то еще. Капитал задерживают в стране, чтобы создать источник для покупки иностранной валюты за рубли Банком России - значит, это делается в итоге для создания резервов. Резервы тоже создаются не ради них самих, а для возможности реализации экономических мер валютной политики государства. То есть за решением конкретной задачи всегда стоит определенная цель, которую вполне можно сформулировать как защиту национальной валюты.
Оговоримся, что речь идет именно о валютной политике и ее реализации посредством административных мер - валютном регулировании в узкоюридическом смысле слова. Вполне можно допустить, что борьба с бегством капитала может быть значимой задачей для экономической политики государства, поощрения внутренних инвестиций или для налогового администрирования. Но и тогда она не может быть самоцелью. Отсюда вывод: надо всегда четко осознавать, какая именно цель стоит у борьбы с бегством капитала в конкретной ситуации, так как от этого будет зависеть выбор соответствующего инструментария (налогового, валютного, правоохранительного и т. д.). Если это:
- необходимость использовать инвестиционный потенциал внутри страны - администрирование бесполезно;
- борьба с уклонением от уплаты налогов - необходим весь комплекс мер налогового контроля;
- борьба с легализацией преступных доходов - нужны соответствующие правоохранительные процедуры;
- развитие внутреннего валютного рынка - в этом случае меры валютного регулирования могут иметь ограниченный успех.
При всей одиозности звучания термина "бегство капитала" - это не обязательно негативный процесс, это может быть легальный вывоз капитала, возвращающегося затем в страну с прибылью, с дивидендами.
Цель валютного регулирования не достигается только администрированием, мерами юридического валютного регулирования:
- валютное регулирование сочетает экономические и юридические меры;
- валютное регулирование в широком смысле слова реализуется в сочетании с денежно-кредитной политикой государства.
В изоляции валютное регулирование, в особенности его юридическая составляющая, не даст результата. Бесполезно защищать национальную валюту с помощью административных барьеров, если она выпускается бесконтрольно, нет ясной денежной политики (эмиссия и стерилизация) и кредитной политики (цена денег, учетная ставка).
Целью не может быть "борьба" с иностранной валютой. Иностранная валюта как таковая не является неким злом, а ее оборот - чем-то противоправным (как минимум, в международных отношениях), но ограничения на операции с иностранной валютой и валютными ценностями вводятся для защиты национальной валюты.
Прямая цель валютного регулирования, таким образом, состоит в защите национальной валюты с помощью комплекса юридических и экономических мер, поскольку государство стремится защитить свою валюту не из абстрактных соображений престижа или безопасности. С точки зрения государственных финансов эта цель может быть сформулирована более узко, а именно как защита бюджетных интересов государства. Государство должно заботиться об устойчивости той валюты, в которой оно собирает налоги и совершает расходы. Очевидно, что реализовать независимую бюджетную политику государству гораздо легче в условиях сохранения национальной валюты.
Наличие бюджетного аспекта в защите национальной валюты позволяет определять отраслевую принадлежность публично-правовых норм валютного регулирования как финансово-правовую. Валютное регулирование связано с финансовой деятельностью государства. Его рассмотрение в отрыве от этой деятельности как единого целого приведет к неправильному пониманию и общей цели, и конкретных задач валютного регулирования.
Тем не менее бюджетный аспект в валютном регулировании не следует абсолютизировать. У защиты национальной валюты есть особый аспект, а именно поддержание устойчивости гражданского оборота, предоставление хозяйствующим субъектам удобных и надежных денег. Это роднит нормы валютного регулирования с императивными нормами гражданского права. Но, по нашему мнению, публичный аспект в валютном регулировании преобладает. Отождествлять нормы валютного законодательства с нормами гражданского законодательства не следует.
Нормы валютного регулирования сохранятся, даже если гражданского оборота в прямом смысле слова не будет. За примерами далеко ходить не надо. В СССР в условиях планового хозяйства валютное регулирование было доведено до предела, превратившись в валютную монополию, хотя очевидно не решало каких-либо частноправовых задач. Напротив, с исчезновением потребности во внеэкономических мерах защиты национальной валюты исчезает и валютное регулирование как таковое. Примером служат страны Западной Европы, отказавшиеся от юридических мер валютного регулирования. Следовательно, потребности гражданского оборота в благоприятных условиях удовлетворяются гражданско-правовыми нормами, валютного регулирования для этого не нужно.
§ 3. Задачи валютного регулирования
Цель валютного регулирования - защита национальной валюты - достигается государством посредством решения конкретных задач. Их можно свести к шести основным задачам:
1) поддержание стабильного курса валюты по отношению к основным свободно используемым валютам (доллару и евро);
2) накопление и поддержание золотовалютных или международных резервов правительства и эмиссионного банка;
3) защита национальной валюты от вытеснения из обращения внутри страны;
4) контроль (ограничение) ввоза и вывоза капитала;
5) контроль, но не ограничение международных платежей и переводов по текущим операциям;
6) поддержание оптимальной структуры платежного баланса.
Задачи валютного контроля подчиняются той же цели, его меры способствуют решению общих задач валютного регулирования, поскольку валютный контроль - это часть валютного регулирования. Валютному контролю присущи свои, специальные задачи - обратная связь и проверка исполнения.
Время от времени та или иная задача выходит на первый план. Так, в начале 1990-х гг. важнейшими задачами валютной политики государства были восстановление золотовалютных резервов и борьба с бегством капитала. Как следствие, особое внимание уделялось проверке полного поступления в страну иностранной валюты в виде выручки по экспортным контрактам с обязательной продажей этой валюты государству. В 2010 г., в период преодоления последствий финансового кризиса, вновь обострилась проблема бегства капитала из страны, что повлекло усиление правил контроля.
Задача поддержания стабильного курса в целом понятна и в комментариях не нуждается, она тесно связана со следующей задачей - накоплением резервов.
Что касается государственных, точнее, публично-правовых, резервов, то следует обратить внимание на то, что это могут быть:
- резервы в иностранной валюте и СДР, так называемые международные резервы. Это не наличные деньги, а средства на счетах в иностранных банках и ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте. Эти ресурсы нужны Банку России преимущественно для реализации экономических мер валютного регулирования - валютных интервенций. При росте спроса на иностранную валюту государство за счет продажи запаса иностранной валюты создает дополнительное предложение, что позволяет удержать цену (курс) национальной валюты на стабильном уровне;
- резервы в иностранной валюте и СДР, а также монетарное золото (чистое золото в слитках либо в монетах) - золотовалютные резервы. Они отличаются от международных наличием в их составе монетарного золота (либо других драгоценных металлов и драгоценных камней). Эти резервы нужны не для оперативной валютной политики, а "на крайний случай" - для финансирования экстренных бюджетных расходов или как обеспечение государственных заимствований.
Применительно к Российской Федерации, несколько упрощая, можно сказать, что международные резервы накапливает Центральный банк РФ. Резервы второго типа находятся в распоряжении Правительства РФ и накапливаются в Гохране (в виде золотого запаса), в различных бюджетных фондах <1> (в части иностранной валюты и номинированных в иностранной валюте ценных бумаг надежных зарубежных эмитентов). Следует обратить внимание, что Банк России в своей открытой статистике показывает суммарную величину международных и золотовалютных резервов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> В том числе в Резервном фонде, являющемся нерасходуемой на текущие нужды частью средств федерального бюджета.
Задачи, связанные с текущими и капитальными операциями, с противодействием вытеснению национальной валюты из обращения внутри страны и поддержания оптимальной структуры платежного баланса, станут понятны из дальнейшего изложения.
§ 4. Отражение цели и задач валютного регулирования
в российском законодательстве
Существует определенное предубеждение в отношении цели и задач валютного регулирования, во многом обусловленное памятью о непростом периоде валютной монополии. Подлинная цель забывается, а на ее место домысливаются какие-то иные цели, что на практике приводит к ошибкам.
Рассмотрим характерный пример. В одном из постановлений Федерального арбитражного суда (ФАС) Дальневосточного округа было указано следующее: "Допущенное Обществом нарушение валютного законодательства посягает на установленный порядок совершения валютных операций, целью которого является обеспечение экономической безопасности Российской Федерации, а также защита внутреннего валютного рынка Российской Федерации" <1>. Это - произвольно выбранный показательный пример, аналогичных судебных актов много.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 6 августа 2009 г. N Ф03-3107/2009.
Поясним, что в примере речь идет о российской компании (резиденте), которая с опозданием получила валютную выручку за поставленные товары от иностранной компании (нерезидента). Так что упомянутая в цитируемом акте "защита внутреннего валютного рынка" здесь, скорее всего, вообще ни при чем.
Если обратиться к цели валютного регулирования, как она определена Законом о валютном регулировании, то получим следующее:
1) цель Закона - "обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка" (преамбула);
2) валютные операции между резидентами и нерезидентами проводятся без ограничений, за исключением валютных операций, в отношении которых устанавливаются валютные ограничения. Ограничения нужны "в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации" (ст. 6). Указанные ограничения даже могут отменяться "по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление" (ст. 6).
Как видим, обеспечение экономической безопасности России не названо в качестве цели валютного закона. Тем более ее обеспечение не упоминается в качестве задач конкретных валютных ограничений, представляющих собой, по сути, административно-правовые меры, призванные поддержать реализацию валютной политики.
К основам правопорядка нормы валютного законодательства также не отнесены. По крайней мере, в действующем валютном законодательстве отсутствуют какие-либо указания на это. Валютная политика - это элемент государственного управления в области финансов, а отраслевое управление, при всей его значимости, все же нельзя отождествить с установлением основ правопорядка и экономической безопасности страны.
Разумеется, нельзя сказать, что защита национальной валюты и экономическая безопасность никак не связаны. Государство не могло бы отказаться от самостоятельной денежно-кредитной и валютной политики, не рискуя утратить часть своего суверенитета. Однако непосредственные цели конкретных мер валютного регулирования и контроля имеют более приземленный характер.
§ 5. Цель и задачи валютного регулирования
на международном уровне. Влияние международной валютной
системы на национальное валютное регулирование
Государство реализует свою валютную политику не в изоляции от других государств, не в вакууме. Более того, цель и задачи валютного регулирования могут наилучшим образом достигаться тогда, когда действия других государств, как минимум, не препятствуют, а еще лучше - способствуют их достижению.
Осознавая это, государства прибегают к следующим совместным действиям:
- создание глобальных или локальных специализированных международных финансовых организаций для выработки согласованной валютной политики и (или) для оказания помощи государствам со "слабой" валютой. Среди таких организаций назовем Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития;
- создание валютных союзов (Европейский валютный союз, зона евро) для проведения единой денежно-кредитной и валютной политики государств-участников; частично и в крайне ограниченных пределах эта задача может решаться при создании таможенных союзов <1>;
--------------------------------
<1> В рамках Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана, например, стороны договорились о едином подходе к регулированию порядка ввоза и вывоза наличной валюты и валютных ценностей.
- заключение международных договоров для урегулирования конкретных вопросов проведения валютной политики (например, Соглашение об основополагающих принципах валютной политики государств-членов Евразийского экономического сообщества по регулированию и контролю операций, связанных с движением капитала, Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.).
В масштабах международной валютной системы цель и задачи валютного регулирования существенно трансформируются. Ведь на международной арене действуют государства, подходы которых к реализации национальной валютной политики могут быть диаметрально противоположными: одни государства могут выступать за свободное движение капиталов по всему миру, другие, напротив, будут защищать свои экономики от бегства капитала за рубеж или от притока иностранного спекулятивного капитала.
Тем не менее во всей совокупности действий государств можно проследить некую объединяющую цель - это создание стабильной международной валютной системы.
Задачи можно обобщить и сформулировать следующим образом:
- избежание ограничений международной торговли национальными правилами валютного регулирования;
- сохранение контроля над движением капитала со стороны государств при одновременном сокращении препятствий к свободному движению капитала;
- создание международных резервных фондов для оказания помощи государствам, испытывающим проблемы с обеспечением своих национальных валют;
- искусственное создание резервных валют (пригодных для сохранения стоимости, не подверженных резкому обесценению или резким курсовым колебаниям) или придание резервного значения существующим валютам или валютным ценностям (наиболее распространенное предложение последних лет - восстановление резервной роли золота).
Вопросы и задания
Вопросы для самопроверки
1. Предполагала ли в прошлом монополия государства на чеканку монеты одновременный запрет на обращение иностранной монеты на территории государства?
2. Почему изобретение бумажных денег привело к возникновению конкуренции между валютами?
3. Что такое бегство от валюты?
4. Что такое бегство капитала?
5. Каковы цели валютного регулирования?
6. Встречается мнение, что отдельные задачи валютного регулирования могут вступать в противоречие. Проанализируйте, справедливо ли такое мнение.
7. Согласны ли вы с утверждением, что цель валютного регулирования - защита экономической безопасности страны?
8. Как вы понимаете выражение "защита национальной валюты"?
9. Существуют ли государства, которые полностью отказались от реализации самостоятельной денежно-кредитной и валютной политики? Можно ли к их числу отнести страны зоны евро? Ответ обоснуйте.
Задания на использование ресурсов Интернета
1. Зайдите на официальный сайт Банка России. Найдите текст Основных направлений денежно-кредитной политики, относящийся к текущему периоду. Найдите в документе раздел, касающийся состояния платежного баланса России. Какие выводы можно сделать на основе анализа этой информации?
2. Используя открытые сетевые информационные ресурсы, подберите в качестве примера две - три недавние публикации, посвященные проблеме бегства капитала (утечка, вывоз). Проанализируйте, что понимают авторы под бегством капитала. Обсудите, как связана эта проблема с целью и задачами государства в валютной сфере.
</1></1></1></1></1></1></1></1>
|
