Глава 4. ИСТОЧНИКИ ПРАВА, СОДЕРЖАЩИЕ НОРМЫ
О ВАЛЮТНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
§ 1. Конституционные основы валютного регулирования
Конституция РФ служит основой правового регулирования практически любой сферы деятельности государства. Однако надо признать, что вопросы валютного регулирования отражены в Конституции РФ в минимальной степени.
На конституционном уровне закреплено, что валютное регулирование является предметом ведения Российской Федерации (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ). Этим обеспечивается единство валютных правил на всей территории страны. Законы, касающиеся вопросов валютного регулирования, подлежат рассмотрению обеими палатами Федерального Собрания (п. "в" ст. 106 Конституции РФ). Упоминание о валютном регулировании в Конституции РФ не следует воспринимать как свидетельство того, что валютные правила относятся к основам общественного устройства и правопорядка либо что валютное регулирование должно существовать, пока действует Основной Закон. Если в отношении налогов ст. 57 Конституции РФ непосредственно устанавливает обязанность каждого платить законные налоги и сборы, то в отношении валютного регулирования нормы Основного Закона имеют организационный аспект: когда и если государство пожелает прибегнуть к валютному регулированию, оно вправе это сделать, издав соответствующий федеральный закон.
Многие нормы Конституции РФ влияют на валютное законодательство опосредованно. Прежде всего это нормы ст. ст. 35 и 34, гарантирующие защиту права собственности и свободу предпринимательской деятельности.
§ 2. Международные договоры Российской Федерации и
нормативные правовые акты Единого экономического
пространства России, Белоруссии и Казахстана,
Евразийского экономического сообщества и
Таможенного союза как источники валютного регулирования
Международно-правовые источники валютного регулирования Российской Федерации в настоящее время составляют четыре группы:
1) международные валютные соглашения Российской Федерации, связанные с членством в глобальных международных финансовых и торговых организациях (МВФ, ВТО);
2) двусторонние международные договоры, регулирующие порядок расчетов во взаимной торговле, и основанные на них соглашения между денежными регуляторами договаривающихся стран;
3) международные валютные соглашения Российской Федерации, связанные с участием в наднациональных объединениях государств (Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), ЕЭП, Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана);
4) нормативные правовые акты наднациональных институтов по вопросам валютного регулирования, принятые в рамках ЕврАзЭС, ЕЭП, Таможенного союза.
Первая группа длительное время сводилась к одному соглашению - Уставу МВФ. Состав этой группы расширился после вступления России в ВТО, поскольку стали обязательными к применению правила ВТО о финансовых услугах, затрагивающие область валютных операций движения капитала.
По кругу источников этой группы валютное регулирование пересекается с международным валютным правом <1>. Определенное условное разграничение между ними можно провести следующим образом:
--------------------------------
<1> О международном валютном праве и его источниках см., например: Кучеров И.И. К вопросу о предмете и источниках международного валютного права // Финансовое право. 2011. N 1. Текст статьи доступен в правовой базе "КонсультантПлюс".
- преимущественно к валютному регулированию относятся нормы, имеющие прямое действие и затрагивающие права и обязанности непосредственных участников валютных отношений. Это, например, нормы международного договора, заключенного в рамках Таможенного союза, разрешающие ввоз и вывоз наличной валюты без ограничения предельной суммой, определяющие порядок декларирования и контроля перемещения наличной валюты через границу Таможенного союза;
- преимущественно к международному валютному праву относятся нормы, регулирующие межгосударственные отношения и отношения с участием международных финансовых организаций (например, наибольшая часть норм Устава МВФ относится именно к международному валютному праву);
- к международному валютному праву и одновременно к валютному регулированию относятся нормы, регулирующие организацию расчетов и клирингов между резидентами договаривающихся государств. Соответствующие соглашения устанавливают прежде всего взаимные обязанности государств по созданию клиринговых организаций, по устранению фактических или юридических ограничений на использование тех или иных валют во взаимных расчетах и т.д. Как следствие, эти нормы оказывают воздействие на валютные операции резидентов договаривающихся стран, формируют основу особого режима таких валютных операций. Для учета этого обстоятельства нормы расчетно-клиринговых соглашений нужно, весьма условно и с оговорками, отнести к нормам валютного регулирования, хотя они не создают валютных ограничений и правил контроля как таковых и устанавливаются в целях, непосредственно не связанных с защитой национальной валюты.
Статьи Соглашения (Устава) МВФ.
Соотношение с документами ВТО
Формирование международно-правовых основ валютного регулирования имеет свою предысторию. В 20 - 30-х гг. XX в. нестабильность большинства национальных валют и повсеместное применение валютных ограничений препятствовали международному сотрудничеству и развитию торговли. Одной из общих задач послевоенного устройства мира было обеспечение стабилизации национальных валют с помощью международных экономических мер, чтобы государства могли постепенно отказаться от административных запретов и ограничений в своем национальном законодательстве. Создание в 1944 г. МВФ было направлено на решение этой задачи.
Фонд первоначально задумывался как источник приобретения необходимой свободно конвертируемой (твердой) валюты за национальную валюту государства - участника Фонда в ситуации, когда такая покупка на свободном рынке была бы невозможна или нежелательна. Допустим, какая-то страна в условиях дефицита платежного баланса испытывает дефицит долларовых ресурсов. Она может приобрести доллары за свою национальную валюту в Фонде для выравнивания ситуации, не опасаясь спекулятивного скачка валютного курса, который мог бы последовать при попытке провести такую операцию на валютном рынке.
Правила Фонда таковы, что покупка производится с условием обратной продажи твердой валюты по заранее оговоренному курсу. Поэтому в литературных публикациях зачастую во главу угла ставится не юридическая форма операции (две встречные валютные сделки - "спот" и срочная), а ее экономическая суть - получение твердой валюты в кредит за незначительную плату.
В обмен на доступ к дешевым валютным ресурсам страна-заемщик берет на себя обязательства выполнить рекомендации Фонда по выравниванию платежного баланса и проведению экономических реформ.
Право на доступ к ресурсам Фонда возникает у государства - члена Фонда, столкнувшегося с дефицитом платежного баланса или недостаточностью валютных резервов. Эту ситуацию не следует путать с ситуацией дефицита государственного бюджета, когда государство испытывает трудности с финансированием своих расходов (все равно, в какой валюте). Но из-за того, что простейшим способом покрытия бюджетного дефицита служит дополнительная эмиссия национальной валюты, бюджетный дефицит может спровоцировать избыток предложения национальной валюты, обвал ее курса и сокращение резервов в иностранной валюте. Поэтому хотя дефицит государственного бюджета как таковой не дает оснований обращаться к Фонду за помощью, его последствия могут очень быстро такие основания породить.
У эффективности Фонда есть объективные пределы. Фонд, вероятно, работал бы идеально, был бы своего рода буфером обмена для сглаживания колебаний спроса на ту или иную валюту, если бы все валюты были равно востребованы рынком. Но спросом пользовались, как правило, только основные свободно используемые валюты - доллар и, в меньшей степени, фунт стерлингов (в настоящее время - доллар и евро). Наделить ненадежные валюты ценностью Фонд, ясное дело, не мог при всем желании. Его рекомендации мало могли помочь преодолению объективных экономических трудностей развивающихся стран. Поэтому в средствах массовой информации деятельность Фонда зачастую подвергается критике и предлагаются различные варианты его реформы, с тем чтобы придать ему функции глобального центрального банка - наднационального регулятора и эмитента резервной валюты.
Однако для стран Западной Европы, а также США и Японии, проводивших грамотную рыночную политику, польза от учреждения Фонда, несомненно, была. Устав Фонда обязал участников отказаться от валютных ограничений, препятствовавших взаимовыгодной торговле. Если бы каждое государство было предоставлено самому себе, не имея правовых гарантий того, что его соседи и конкуренты отменят ограничения, оно, скорее всего, следовало бы осторожной политике и предпочло бы сохранить ограничения в своем национальном законодательстве. Взаимная договоренность и согласованность действий позволили ведущим экономически развитым странам, к их взаимной выгоде, отказаться от ограничений.
Статья 1 Устава формулирует цели Фонда следующим образом:
"(i) Способствовать развитию международного сотрудничества в валютно-финансовой сфере в рамках постоянного учреждения, обеспечивающего механизм для консультаций и совместной работы над международными валютно-финансовыми проблемами.
(ii) Способствовать процессу расширения и сбалансированного роста международной торговли и за счет этого добиваться достижения и поддержания высокого уровня занятости и реальных доходов, а также развития производственных ресурсов всех государств-членов, рассматривая эти действия как первоочередные задачи экономической политики.
(iii) Содействовать стабильности валют, поддерживать упорядоченный валютный режим среди государств-членов и избегать использования девальвации валют в целях получения преимущества в конкуренции.
(iv) Оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов по текущим операциям между государствами-членами, а также в устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли.
(v) За счет временного предоставления общих ресурсов Фонда государствам-членам при соблюдении адекватных гарантий создавать у них состояние уверенности, обеспечивая тем самым возможность исправления диспропорций в их платежных балансах без использования мер, которые могут нанести ущерб благосостоянию на национальном или международном уровне.
(vi) В соответствии с изложенным - сокращать продолжительность нарушений равновесия внешних платежных балансов государств-членов, а также уменьшать масштабы этих нарушений".
Применительно к валютному регулированию в юридическом смысле слова необходимо выделить два правила, обязательных для государств - членов МВФ:
1) "ни одно государство-член не налагает ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям без утверждения Фондом" (разд. 2 ст. VIII Устава МВФ <1>);
--------------------------------
<1> См. также: определение текущих платежей в ст. XXX Соглашения МВФ.
2) государства отказываются от "дискриминационной валютной практики" и практики "множественности валютных курсов" (разд. 3 ст. VIII Устава МВФ).
Это означает, что государства не будут прибегать к ограничениям платежей по текущим валютным операциям, т.е. к таким одиозным мерам, как, например, объявление моратория на платежи иностранцам, или к мерам, которые заменяют простые непосредственные расчеты участников внешнеэкономической деятельности между собой сложной системой взаиморасчетов при посредстве государственных клиринговых палат. При этом специально оговаривается, что, в отличие от текущих платежей, переводы капитала могут быть ограничены (разд. 3 ст. VI Соглашения).
Отказ от дискриминационной валютной практики и практики множественности валютных курсов означает, что государства определяют курс своих валют к любым иностранным валютам по одинаковым правилам. Так, если курс национальной валюты к другим валютам определяется рыночным путем, то нельзя выборочно объявить, что курс к валюте государства N в силу каких-либо причин устанавливается административным, принудительным способом. Равным образом нельзя нормативно предусматривать, что для одного типа валютных операций применяется один курс обмена, а для другого типа - другой. Интересно, что административная фиксация курса национальной валюты Соглашением МВФ не запрещена <1>.
--------------------------------
<1> Принудительный курс используется, например, в КНР: курс юаня жестко привязан к курсу доллара административно.
Тем не менее не следует воспринимать Устав Фонда однобоко, исключительно как документ, способствующий снятию административных барьеров в валютной сфере. Присоединение к Соглашению МВФ дает государству международное признание тех его валютных ограничений, которые не противоречат членству в Фонде.
Статья VIII Устава МВФ гласит, что "исполнение валютных контрактов с использованием валюты любого государства-члена, которые идут вразрез с правилами валютных операций такого государства-члена, сохраняемыми или вводимыми согласно настоящему Соглашению, не может быть обеспечено на территориях ни одного государства-члена". Таким образом, валютные ограничения, установленные национальным законодательством, становятся в определенных пределах <1> применимыми за рубежом, их нельзя обойти, перенеся рассмотрение спора в иностранную юрисдикцию.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: § 2 гл. 13 настоящего пособия.
Таким образом, Соглашение МВФ содержит не только декларативные нормы, задающие общее направление валютной политики государств-членов, но и нормы прямого действия, непосредственно влияющие на состав валютных ограничений в национальном законодательстве. Оно также создает правовую основу для признания и исполнения валютных ограничений за пределами территории установившего их государства.
Правилу ст. VIII Устава МВФ об отказе от ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям корреспондирует ст. XI Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), предусматривающая общую отмену количественных ограничений на экспорт и импорт товаров в международной торговле. При этом ст. XII ГАТТ разрешает государствам-участникам устанавливать количественные ограничения в целях обеспечения равновесия платежного баланса, предотвращения сокращения валютных резервов или восстановления таких резервов. Эти меры по своей цели приближаются к мерам валютного регулирования и могут их заменять: если не ограничены платежи в международной торговле, то может быть несколько ограничена сама торговля, ее натуральная, а не денежная составляющая.
Тем не менее ГАТТ не регулирует вопросов введения государствами валютных ограничений как таковых. Напротив, другой документ ВТО, ГАТС, применительно к переводам и платежам в международной торговле услугами непосредственно затрагивает сферу валютного регулирования.
Государства - члены ГАТС обязываются не устанавливать ограничений на платежи и переводы по текущим операциям (ст. XI ГАТС). При этом государства могут вводить ограничения на платежи и переводы в международной торговле услугами для защиты платежного баланса, если это не идет вразрез с их обязательствами по Уставу МВФ (ст. XII ГАТС). Две названные статьи в совокупности можно понимать следующим образом: если платежи с точки зрения ст. XXX Устава МВФ следует квалифицировать как текущие, то их ограничивать в любом случае нельзя (по крайней мере, без согласия МВФ). Если платежи представляют собой движение капитала, что имеет место в случае с большинством финансовых услуг, то они могут временно ограничиваться государствами в порядке ст. XII ГАТС <1>.
--------------------------------
<1> См. также: § 5 гл. 3 настоящего пособия.
Двусторонние международные договоры,
регулирующие порядок расчетов во взаимной торговле,
и основанные на них соглашения
между денежными регуляторами договаривающихся стран
В качестве примера приведем Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о торгово-экономических отношениях от 5 марта 1992 г.
Первоначально оно служило базой для разрешения денежными регуляторами двух государств расчетов рублями и юанями в приграничной торговле между Китаем и Россией (Соглашение между Центральным банком РФ и Народным банком Китая о межбанковских расчетах в торговле в приграничных районах от 22 августа 2002 г. <1>). Российское валютное законодательство и без специальных разрешений допускает использование во внешнеторговых расчетах любой приемлемой для сторон валюты, рублей и юаней в том числе. Но вследствие международных договоренностей у российских банков возникала обязанность создать соответствующую инфраструктуру для расчетов с использованием юаня.
--------------------------------
<1> Утратило силу в связи с принятием нового Соглашения от 23 июня 2011 г.
В настоящее время в развитие межправительственного соглашения заключено Соглашение между Центральным банком РФ и Народным банком Китая о расчетах и платежах (23 июня 2011 г.), позволяющее использовать национальные валюты России и Китая во взаимной торговле, не ограничиваясь ситуациями приграничной торговли.
Международные валютные соглашения Российской Федерации,
связанные с участием в наднациональных объединениях
государств (Евразийское экономическое сообщество)
В рамках интеграционных процессов и формирования ЕЭП государства - члены ЕврАзЭС и Таможенного союза не могут оставить без внимания вопросы валютной политики, валютного регулирования и контроля. В результате происходят:
- заключение международных договоров, призванных установить единые принципы валютной политики;
- заключение международных договоров, прямо регулирующих наиболее значимые аспекты валютных отношений посредством отмены валютных ограничений и установления единых мер валютного контроля.
К числу договоров первого типа, устанавливающих для стран - участниц интеграционных процессов единые принципы валютной политики, относятся:
- Соглашение об основополагающих принципах валютной политики государств - членов ЕврАзЭС по регулированию и контролю операций, связанных с движением капитала (Санкт-Петербург, 11 ноября 2009 г.);
- Соглашение Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации о создании условий на финансовых рынках для обеспечения свободного движения капитала от 9 декабря 2010 г.;
- Соглашение Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 г.;
- Договор Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации о взаимодействии уполномоченных органов государств - участников Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 года, осуществляющих валютный контроль, от 15 декабря 2011 г.
Обобщенно идею этих документов можно выразить следующим образом: договаривающиеся государства декларируют отказ от валютных ограничений, включая ограничения на перемещение капиталов, при сохранении мер валютного контроля над трансграничным движением валюты. Валютные ограничения рассматриваются как некое временное явление, они могут вводиться странами в неблагоприятных экономических обстоятельствах на ограниченный срок, не превышающий одного года. Валютных ограничений на внутреннем валютном рынке эти документы практически не затрагивают, сохраняя государствам полную свободу действий. Равным образом, Соглашение о согласованных принципах валютной политики оставляет на усмотрение каждого из государств установление собственных правил репатриации (обязательного зачисления в страну) экспортной валютной выручки.
Для России это не создает каких-либо обременений, так как действующее законодательство с 2007 г. и без того не содержит ограничений на валютные операции движения капитала, а чувствительные вопросы совершения валютных операций внутри страны и правил репатриации этими международными соглашениями не затрагиваются.
Соглашения второй группы, содержащие адресованные участникам валютных операций нормы прямого действия, представлены пока только двумя документами, подписанными в рамках Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана:
Договор о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (Астана, 5 июля 2010 г.);
Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (Москва, 19 декабря 2011 г.).
Как и в случае с международными договорами первой группы, принципиальный подход тот же: государства договариваются об отмене какого-либо валютного ограничения (здесь - ограничения сумм перевозимой через границу наличной валюты) с одновременным сохранением и даже усилением валютного контроля. Принципиальная разница состоит в том, что отмена ограничений не декларируется как желательная цель, а устанавливается прямо указанием на право физических лиц, пересекающих внешнюю границу Таможенного союза, ввозить или вывозить валюту без ограничений при условии декларирования. Каких-либо действий от договаривающихся государств по внесению изменений в свое законодательство для реализации этих договоров не требуется. Тем не менее нормы валютного законодательства России были приведены в соответствие с этими договорами.
Создание ЕЭП предполагает свободное движение товаров, рабочей силы и капиталов. Это означает, среди прочего, что валютные ограничения и правила валютного контроля стран - участниц интеграции должны быть более или менее единообразными, иначе неизбежно перемещение деловой активности в страну с наименьшим количеством административных барьеров. Поэтому системы валютного регулирования России, Белоруссии и Казахстана изменяются не только вследствие заключения международных договоров, предписывающих те или иные правила, но и вследствие того, что можно с определенной долей условности назвать гармонизацией валютного законодательства. Не следует понимать это буквально, пока это не гармонизация законодательства, основанная на каких-то рекомендованных наднациональным органом единых правилах, как это происходит в Европейском союзе. Тем не менее процесс адаптации норм внутреннего законодательства имеет место. Примером может служить упрощение в 2010 г. процедур валютного контроля в России посредством отмены паспортов сделок для внешнеторговых операций на сравнительно незначительные суммы (до 50 тыс. долл.).
Нормативные правовые акты наднациональных институтов
по вопросам валютного регулирования, принятые
в рамках Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана
Наднациональным органом, имеющим право принимать нормативные правовые акты прямого действия в форме решений и издавать рекомендации, является Евразийская экономическая комиссия. Валютная политика отнесена к сфере ее ведения ст. 3 Договора Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан о Евразийской экономической комиссии (Москва, 18 ноября 2011 г.). Особой определенности в вопросе о том, как именно комиссия будет реализовывать свои полномочия в этой сфере, в настоящее время нет. Предшественница этой Комиссии, Комиссия Таможенного союза, в свое время обозначила в плане работы "принятие нормативного правового акта, унифицирующего требования государств - членов Таможенного союза в области валютного контроля с третьими странами и внутри Таможенного союза" <1>. Будет ли подобный документ, необходимый для нормального функционирования единого экономического пространства, издан новой Комиссией, покажет будущее.
--------------------------------
<1> Решение N 270 Комиссии Таможенного союза "О проектах плана работы экспертной группы "Валютное регулирование и валютный контроль" (Санкт-Петербург, 20 мая 2010 г.).
Отдельно следует упомянуть решение Межгоссовета ЕврАзЭС N 220 "О концепции сотрудничества государств - членов Евразийского экономического сообщества в валютной сфере" (Москва, 22 июня 2005 г.). Межгосударственный совет - высший орган наднационального образования ЕврАзЭС. Тем не менее его решения по своему статусу близки к международным договорам. Решение о концепции сотрудничества в валютной сфере можно квалифицировать как международный договор, содержащий декларативные нормы, которые получили свое дальнейшее развитие в перечисленных выше международных договорах, принимаемых по валютным вопросам в рамках интеграционных процессов. Единственная идея документа, не получившая сколько-нибудь явного развития, - это создание валютного союза. Тем не менее такая идея не отринута и время от времени высказывается на самом высоком уровне как предложение для реализации в обозримом будущем.
§ 3. Законодательство Российской Федерации
о валютном регулировании
Валютное законодательство может пониматься в узком (как законы, акты представительной власти) и широком (как система источников валютного регулирования) смысле слова.
К валютному законодательству в узком смысле слова относится Закон о валютном регулировании.
Узкая трактовка термина "законодательство" - это только закон (законы) - нашла отражение в ч. 1 ст. 4 этого Закона:
</1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1>
|
